INTRODUCCIÓN

Por primera vez en la historia de la humanidad más de la mitad de la población mundial vive en áreas urbanas (UN-DESA, 2018). La concentración de la población en zonas que ocupan una porción minúscula de la superficie (2-3%), pero que condensan la mayor parte de la riqueza, del consumo de recursos, de la producción de residuos e impactos ambientales, lleva, por sí misma, a un aumento de la desigualdad entre territorios. El protagonismo creciente del hábitat urbano frente al rural puede apreciarse también comparando las agendas que han definido el marco general para las políticas públicas en materia de vivienda y hábitat. La Agenda Hábitat, aprobada en la Conferencia Hábitat II (Estambul, 1996), sin negar la importancia indiscutible de la urbanización, intentaba mantener un equilibrio entre lo urbano y lo rural. Veinte años después, la Nueva Agenda Urbana (NAU), aprobada en Hábitat III (Quito, 2016), se define a partir de lo urbano, como “una hoja de ruta para la creación de ciudades que sean lugares de prosperidad y centros culturales y de bienestar social con protección del medio ambiente” (CEPAL, 2017, p. 10). Complementariamente, la NAU afronta la diversidad de asentamientos humanos proponiendo una “integración” de ciudades y territorios que permitiría generar sinergias benéficas para el conjunto de la sociedad y no sólo para los habitantes de las ciudades; un planteamiento soportado sobre la premisa de que la prosperidad urbana lleva a la prosperidad del territorio, que requeriría ser confirmada empíricamente.

Desde hace décadas la agenda de investigación se ha centrado en enfoques cada vez más particulares y locales, abandonando pretensiones de análisis sistémico o estructural (Vázquez, 2010), tendencia que también ha permeado la investigación urbana en el ámbito latinoamericano (Cuenya, 2001) y, en particular, el colombiano (Torres, 2009), con un claro sesgo a favor de las grandes áreas metropolitanas (Duhau, 2013). Desde estos enfoques, se han desarrollado métodos de análisis de los problemas urbanos que no son aplicables al estudio de otro tipo de territorios, ya sean pequeñas ciudades o zonas rurales (Jiménez y Piaggio, 2020). En Colombia, la Misión del Sistema de Ciudades (Departamento Nacional de Planeación [DNP], 2014) muestra dicho sesgo urbano, al tiempo que define una metodología de análisis de difícil aplicación más allá de los grandes centros urbanos. En paralelo, la Misión Rural (DNP, 2015), teóricamente, complementa el diagnóstico, pero sin un claro enfoque territorial. La relativa exhaustividad de ambos análisis, de cualquier modo, no termina de profundizar en la naturaleza entretejida de ambas realidades y dibuja un panorama polarizado que no facilita el análisis de la complejidad de las relaciones urbano-rurales.

El presente trabajo intenta evaluar si, en el contexto colombiano, se está cumpliendo la asociación entre prosperidad urbana y territorial que asume la NAU. En el texto se analiza, en primer lugar, el planteamiento de la NAU en cuanto a la integración urbano-territorial, así como otras visiones teóricas del desarrollo territorial, para pasar a continuación a revisar el estado de la cuestión en el contexto latinoamericano y colombiano. Por último, se presenta una metodología basada en indicadores diseñada específicamente para intentar superar la separación epistemológica entre lo urbano y lo rural, así como los resultados arrojados en el caso colombiano que permiten contrastar de forma empírica los presupuestos de la NAU.

MARCO TEÓRICO

PLANTEAMIENTOS DE LA NUEVA AGENDA URBANA

La Agenda Hábitat aprobada en Hábitat II se planteó a partir de una adversativa: aunque asumía un mundo crecientemente urbanizado, no podía dejar de lado el mundo no urbano. Su discurso se apoyaba en que la sostenibilidad sólo era posible a través de la diversidad de asentamientos, urbanos y rurales, y los vínculos entre los mismos, que generaban una interdependencia mutua (UN, 1996: art. 10, 106 y 163), planteando como objetivo garantizar que todos los asentamientos humanos ofrecieran las mismas oportunidades de desarrollo a sus habitantes (art. 101).

En la Nueva Agenda Urbana (NAU) el foco se traslada a los asentamientos urbanos. Se parte de la idea de que las ciudades son el motor del desarrollo y que, resolviendo sus desequilibrios internos y mejorando su conexión con el territorio, se puede incentivar un desarrollo que también beneficie al resto del territorio. Para ello, se plantea como objetivo conectar los territorios con los centros urbanos, fomentando el policentrismo y el equilibrio territorial a través de planes integrados, con el fin de disminuir las desigualdades entre territorios, mejorando la equidad y la integración espacial (ONU-Hábitat, 2017, art. 136).

En la dimensión territorial se propone un desarrollo “equilibrado, sostenible e integrado” que promueva la equidad y la integración territorial. Dejando de lado el concepto de sostenibilidad, que por su transversalidad debe permear todo el resto de dimensiones, quedan por esclarecer los conceptos de equilibrio, equidad e integración; además, la discusión sobre equilibrio y equidad requiere una reflexión previa en torno a la igualdad, y las diferencias que se plantean en su aplicación a personas y a territorios.

La noción de “igualdad” se apoya en un ideal democrático de la filosofía occidental. Generalizando, el concepto hace referencia a los iguales derechos y obligaciones que tiene cualquier persona en relación con la comunidad o sociedad de la que forma parte. Para operativizar el concepto, la noción de equidad ofrece una visión más flexible y adaptada a las circunstancias desiguales de cada contexto (Rosanvallon, 2015). La Agenda Hábitat sostiene que un asentamiento equitativo es aquel que ofrece “las mismas oportunidades de acceso” (art. 27); la NAU habla en términos similares, pero no idénticos, de “garantizar la igualdad de derechos y oportunidades, la diversidad socioeconómica y cultural y la integración en el espacio urbano” (art. 14a), donde podemos observar la convivencia de una igualdad y una diferencia positiva (diversidad).

El término “integración” es central en la NAU, pero también polisémico y a menudo ambiguo. En su artículo 14a esta se refiere a la “diversidad socioeconómica y cultural” y la “integración en el espacio urbano”, mientras que en el artículo 33, a la “integración socioeconómica y cultural”. En ambos contextos, el concepto puede ser interpretado como participación de individuos, o comunidades, en un espacio social o físico, mientras que la noción de diversidad introduciría un matiz descriptivo sobre la naturaleza de dicha participación.

En definitiva, la “integración” entre las ciudades y los territorios se ve asociada a diversos conceptos (equilibrio, sostenibilidad, policentrismo, equidad, sistema), pero queda en sí misma indefinida. En efecto, la NAU no precisa explícitamente la naturaleza de la integración a la que apela, pero sí hace mención al papel de las ciudades como “centros e impulsores de un desarrollo urbano y territorial equilibrado, sostenible e integrado a todos los niveles” (art. 13e). Esta idea, según la cual las ciudades no sólo se están convirtiendo en la forma dominante de hábitat, sino también en los motores del desarrollo humano en su conjunto, ya había sido presentada unos años antes bajo el concepto de “prosperidad urbana” (UNHABITAT, 2012), y ha ido consolidándose en distintos documentos y una línea de trabajo dentro de ONU-Hábitat, la Iniciativa para la Prosperidad Urbana. Así, los cambios positivos en las sociedades humanas surgen actualmente, según ONU-Hábitat, de las ciudades, y beneficiarse de esos cambios requiere de alguna manera estar conectados a éstas, de forma que la integración implicaría una conexión que permita la participación de los territorios periféricos en las ventajas emanadas de las ciudades.

La propuesta para la implementación de la NAU en América Latina (CEPAL, 2017) permite observar un desarrollo más operativo de estos principios. Se confirma que se trata de un plan de acción enfocado a las ciudades, donde el resto del territorio sólo aparece donde se requiere para la adecuación de las políticas urbanas. Este Plan de Acción combina una visión genérica sobre temas de gestión, gobernanza o financiación, con una visión específicamente urbana en otros capítulos más sustantivos. Las menciones a los territorios no urbanos son escasas. En consecuencia, el objetivo de “desarrollo territorial integrado y equilibrado” se hace operativo a través del aprovechamiento del potencial de los vínculos urbano-rurales con una mejor conexión con zonas rurales desde contextos urbanos.

El Plan de Acción, elaborado por la CEPAL, ONU-Hábitat y el Minurvi chileno, con la colaboración de centenares de entidades y profesionales de todo el continente, viene a confirmar que la dimensión “territorial” de la NAU es más un enfoque desde el que plantear políticas urbanas, que un capítulo específico para atender las necesidades de los territorios no urbanos. La ambigüedad asociada al uso permanente de los términos “integración” y “territorial” ayuda a velar el hecho de que la NAU no plantea una estrategia integral para las políticas territoriales, sino que éstas quedan subordinadas a la estrategia de desarrollo urbano.

EQUILIBRIO Y DESARROLLO TERRITORIAL

El proceso de globalización prometía disminuir las desigualdades territoriales, reduciendo la importancia relativa de la distancia, pero paradójicamente ha generado una diferenciación creciente en cuanto al desempeño de los territorios, con las grandes ciudades convertidas en los nodos que conectan las economías locales y regionales con la red global de intercambios. Se ha descrito esta situación en términos de “economía de archipiélago” (Veltz, 1996), aludiendo a que las grandes metrópolis se han transformado en islas, tan similares entre sí como disímiles de su entorno inmediato, lo que pone en cuestión la relación directa entre el desarrollo de una metrópoli y el de su entorno inmediato.

La economía espacial clásica ha explicado el diferente desempeño económico de las regiones a partir de la noción de la aglomeración y sus ventajas asociadas, sin llegar a explicar el origen de la propia aglomeración. La visión neoclásica del desarrollo teoriza una progresiva igualación de los niveles de desarrollo sin necesidad de ningún tipo de intervención, aparte de la apertura de las economías locales y regionales para su inserción en los mercados globales. La teoría de la dependencia de la CEPAL intentó explicar el fracaso de las políticas basadas en dichas premisas por la asimetría de las relaciones entre países centrales y periféricos, que tendía a generar unas desigualdades crecientes; otras teorías, como la causación circular acumulativa, el crecimiento desequilibrado o los polos de crecimiento, compartían conclusiones similares: superar la inercia que ahonda en la desigualdad entre países y regiones requería algún tipo de intervención (Moncayo, 2001, p. 1).

La Teoría del Crecimiento Endógeno, formulada en los años 1980, replanteó algunos supuestos de la teoría neoclásica ortodoxa: frente a los rendimientos decrecientes, la competencia perfecta y la ventaja comparativa supuestos por la teoría ortodoxa, se planteaba la posibilidad de rendimientos crecientes gracias a la innovación desarrollada por agentes locales, y se renunciaba a la premisa de la competencia perfecta. Modelos construidos sobre estas bases teóricas han venido a confirmar las tesis dependentistas: una tendencia a la desigualdad creciente entre territorios, sólo reversible en caso de una reducción significativa de los costos del transporte.

La OCDE atribuye el éxito económico de una región o territorio a una combinación virtuosa de factores interconectados más allá del efecto de la aglomeración (Organization for Economic Co-operation and Development [OECD], 2009), mientras que el Banco Mundial propone facilitar la movilidad de los recursos, específicamente las migraciones internas; promover la urbanización que genera externalidades de aglomeración; y desarrollar las infraestructuras que mejoren la conectividad física y virtual (Banco Mundial, 2009). Ambos enfoques mantienen la especialización como objetivo, siendo más explícito el Banco Mundial en el necesario complemento de la integración en los mercados. La CEPAL plantea que las diferencias de desarrollo entre las regiones de América Latina se derivarían de diferencias estructurales de los sistemas productivos, hacia los cuales deberían enfocarse los esfuerzos para el desarrollo regional, por lo que propone: políticas de transformación de las estructuras productivas para favorecer la diversificación, políticas de retención, captación y redistribución territorial de ingresos y fortalecimiento de la organización social (CEPAL, 2015).

Estas propuestas se mueven en sentidos opuestos en cuanto propugnan especialización y diversificación. La CEPAL se apoya claramente en las teorías de crecimiento endógeno, propugnando rendimientos crecientes que aprovechen la fricción de la distancia para robustecer las estructuras locales, mientras el Banco Mundial defiende como premisa la integración en los mercados globales y a partir de ahí una estrategia de éxito dentro de los mismos. Probablemente, las estrategias de desarrollo territorial deberían ser tan diversas como lo son los territorios, pero al definir estrategias generales se pueden estar privilegiando enfoques más apropiados para unos territorios que para otros. En este sentido, cabe preguntarse si el énfasis urbano de la NAU y su enfoque de integración territorial, muy similar a la integración en los mercados que propone el Banco Mundial, realmente fomentan el equilibrio y la equidad.

AMÉRICA LATINA, DESIGUALDAD SECULAR

La desigualdad y el desequilibrio territorial son atributos distintivos de América Latina desde la época colonial. Las lógicas coloniales de control centralizado sobre una economía enfocada en la exportación y subordinada a la economía de las metrópolis europeas, se prolongaron mucho más allá de los procesos de independencia. Las políticas de sustitución de importaciones, iniciativas de construcción de soberanía económica, no modificaron la lógica centralizadora y siguieron privilegiando la concentración económica. Finalmente, el nuevo enfoque neoliberal, que predomina en la región desde la década de 1990, ha frenado la mayoría de los intentos por reducir las desigualdades al interior de cada país (Llungo, 2018: 14), abriendo un nuevo ciclo de polarización (Moncayo, 2001, p. 10).

En el escenario más reciente se destacan la alta concentración de la producción (CEPAL, 2015, p. 32) y las altas brechas internas de productividad, cuatro veces superiores en el conjunto de países latinoamericanos frente a los países de la OCDE (CEPAL, 2015, p. 9). El comportamiento reciente de esta disparidad regional también es heterogéneo: los altos niveles de riqueza y de crecimiento se dan principalmente en las grandes áreas metropolitanas y en regiones mineras importantes; las regiones menos desarrolladas, pero con mayor dinamismo económico, se sitúan en los entornos inmediatos de las grandes capitales, y en ciertas regiones muy concretas de áreas apartadas como la Amazonia, mientras que las regiones menos desarrolladas y con menor dinamismo son mucho más diversas, aunque parecerían compartir “una condición de aislamiento que les impide aprovechar factores externos que favorecen el crecimiento” (CEPAL, 2015, p. 12), incluyendo también áreas metropolitanas y mineras con predominio de sectores económicos maduros.

La desigualdad o disparidad entre territorios se ha señalado como problema estructural que afecta a la eficiencia económica (CEPAL, 2018). Varios países han reconocido este problema y han definido estrategias y políticas que difieren, sin embargo, en los argumentos de partida, centrados en la competitividad y en la eficiencia económica, en la equidad, en la inclusión democrática o en la justicia social. No obstante, la falta de continuidad y el permanente cambio en los enfoques chocan con la necesidad de planteamientos a largo plazo (Llungo, 2018).

DESIGUALDAD Y DESEQUILIBRIOS TERRITORIALES EN COLOMBIA

Para el caso aquí expuesto, se ha señalado que “parte importante de la desigualdad entre los colombianos se expresa en desigualdad entre regiones” (Bonilla, 2008, p. 25). Barón (2002) define, en ese marco, cinco regiones económicas en el país: la región “élite”, que agrupa las regiones que albergan las cuatro principales ciudades del país; la región cafetera (economías urbanas diversificadas, pero no muy grandes, combinadas con producción agropecuaria relativamente tecnificada); la región central, que mantiene la producción agropecuaria como principal base económica; la región Caribe, que presenta indicadores económicos más débiles; y una región periférica, que registra los mayores rezagos económicos y sociales. En cuanto a la evolución de esta desigualdad, se puede hablar de una fase de convergencia regional hasta 1960, seguida de una creciente polarización que llega a nuestros días (Bonet y Meisel, 2001; Galvis Aponte, Galvis Larios y Hahn de Castro, 2017), al tiempo que las políticas económicas del país no tenían en cuenta esta diversidad regional (Galvis y Meisel, 2010) y sólo el desplazamiento de la población hacia las regiones más prósperas compensaba parcialmente estas desigualdades crecientes (Peiró, Prieto y Tortosa, 2020).

El estudio de la realidad urbana se ha centrado en las principales ciudades, las capitales departamentales. Un análisis realizado empleando la metodología del Índice de Prosperidad Urbana indica que Colombia tiene “una estructura de ciudades relativamente funcional” (ONU-Hábitat, 2015, pp. 24-25), destacando la convergencia de los valores de prosperidad y la reducción de las desigualdades, pero exclusivamente dentro del universo del sistema de ciudades, sin tener en cuenta el resto de municipios del país. Desde la perspectiva rural, se ha planteado que el colombiano es “un modelo de desarrollo que conlleva al fracaso del mundo rural” al fomentar la ampliación de “las brechas entre lo urbano y lo rural” (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 2011, p. 16). La falta de oportunidades en el territorio rural empuja a los pobladores hacia las actividades ilícitas, los expulsa hacia la frontera agrícola o los desplaza hacia las ciudades. Si se está pensando en las ciudades como impulsoras de un desarrollo territorial equilibrado, no puede ignorarse esta porción del problema.

METODOLOGÍA

El análisis de la desigualdad territorial en Colombia se ha llevado a cabo, generalmente, a partir de indicadores macroeconómicos a escala departamental; sin embargo, tal escala de análisis no permite observar la relación entre las ciudades y su entorno inmediato. Si bien ya se dispone de indicadores económicos a escala municipal, no existe una serie histórica que permita analizar la convergencia o divergencia entre municipios. Como alternativa, se propone acá utilizar una serie de indicadores socio-demográficos, construidos a partir de dos únicas variables de los censos de 1993, 2005 y 2018: la población total y el porcentaje de población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).

En Colombia se ha señalado que los flujos migratorios internos han estado tradicionalmente asociados a las oportunidades económicas (Galvis, 2002); los datos del censo de 2005 permitieron comprobar que las grandes áreas metropolitanas y ciudades intermedias seguían siendo los principales receptores de estos movimientos, mientras que los municipios pequeños eran los emisores netos (Cuervo, Barbieri y Rangel, 2012), aunque también se han observado flujos migratorios novedosos, asociados a la aparición de nuevos focos de desarrollo – minería, agroindustria o comercio transfronterizo – (Cuervo, Barbieri y Rangel 2018). En este sentido, la migración desde las regiones más pobres hacia las más ricas parece estar compensando, en términos per cápita, la creciente brecha económica entre regiones (Peiró et al., 2020). Todo ello indica que la demografía puede considerarse una adecuada aproximación a la prosperidad de los territorios.

Por su parte, el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) es un método directo de medición de la pobreza de amplia difusión en América Latina basado en la determinación del porcentaje de familias que sufren privación de alguna de sus necesidades principales (ingresos económicos, acceso a vivienda, educación y servicios de salud) a partir de variables censales, lo que permite un alto nivel de desagregación espacial (Feres y Mancero, 2001). Si bien el método de NBI se emplea en Colombia desde 1978, a partir de 2012 ha tomado preponderancia el índice de pobreza multidimensional (IPM), basado en la metodología de Alkire y Foster (2007) que aduce una pérdida de vigencia del método de NBI, producto de los cambios sociales producidos en el país, y una mayor flexibilidad del IPM para caracterizar la pobreza (Angulo, Díaz y Pardo, 2011). A pesar de que aún se discute la idoneidad de uno y otro indicador para evaluar diferentes problemáticas sociales (Rodríguez, Moreno y Maldonado, 2016; Chaparro, 2017), la continuidad de la serie histórica de NBI a lo largo de los censos a analizar es el argumento más contundente para utilizarlo en este estudio.

Para el análisis del conjunto de municipios (algo más de 1.100) se ha recurrido a dos categorías urbanas y a cuatro rurales, que fueron definidas a partir de un análisis de clúster en un trabajo anterior, en el que se emplearon esos seis indicadores de referencia: densidad de población, porcentaje de población rural (dispersa), NBI, afiliación contributiva a salud, índice de envejecimiento e índice de homicidios (Jiménez y Piaggio, 2020).

RESULTADOS

El periodo 1993-2018 representa una fase de crecimiento moderado de la población (33% en 25 años) y de mejora significativa de las condiciones de vida, con un descenso de la población con NBI del 18%, y un aumento del 51% en la población viviendo sin NBI. En el segundo periodo intercensal (2005-2018) se produjo una ralentización del crecimiento demográfico, al tiempo que se aceleraba la mejora en el indicador de NBI. La Tabla 1 muestra cómo han diferido los comportamientos de cada una de las categorías de municipios.

Tanto en los datos de crecimiento demográfico, como en los de NBI, se puede observar una clara brecha urbano-rural. El crecimiento de población se concentra en los municipios urbanos, pese a que se frena en las grandes ciudades durante el periodo 2005-2018. Por su parte, los municipios rurales presentan tasas muy bajas de crecimiento, incluso negativas, entre 1993 y 2005, para recuperarse levemente en el segundo período. Finalmente, la brecha en el indicador de NBI sigue ampliándose entre municipios urbanos y rurales, exceptuando los municipios rurales envejecidos, donde la reducción de población vulnerable parece ir en paralelo al descenso de población.

La brecha urbano-rural vuelve a mostrarse en la evolución de la población con NBI, aunque invertida, pues en los municipios rurales esta población disminuye mucho más intensamente que en los urbanos y especialmente en las grandes ciudades. Los municipios rurales con menores crecimientos demográficos, incluso decrecimientos, son los que más reducen la población vulnerable, mientras que las ciudades que más se expanden son las que reducen en menor medida la población con NBI. Esta dinámica parece indicar un flujo neto de población vulnerable desde el campo hacia las ciudades.

Por último, resulta globalmente positivo (+51,80%) el crecimiento de población sin NBI, sobre todo en las ciudades intermedias y en los municipios de las periferias metropolitanas, que podríamos identificar como un buen indicador de “prosperidad”, en los términos de la Nueva Agenda Urbana. Sin embargo, cada uno de los periodos intercensales exhibe diferencias significativas: entre 1993 y 2005, se percibe muy claramente la brecha urbano-rural, mientras, entre 2005 y 2018, ésta se desdibuja ante el comportamiento mediocre de las grandes ciudades y una relativa mejora de muchos de los municipios rurales.

La representación cartográfica de los resultados (Figura 1) muestra las relaciones espaciales que se establecen entre las distintas categorías. En la Figura 1.A se observa el comportamiento divergente entre las zonas rurales del país: en el centro pierden población, en términos absolutos, mientras que en la periferia el crecimiento es relativamente intenso. Las Figuras 1.B y 1.C complementan y cualifican a la anterior: la pérdida de población de las áreas rurales centrales viene acompañada de un descenso intenso de la población vulnerable, pero también de un aumento mínimo de la población sin NBI. En la periferia se observa el fenómeno inverso: crecimientos demográficos con mayores poblaciones con NBI y viceversa, lo que parece indicar migraciones relativamente intensas de población vulnerable en las áreas marginales del país.

Para terminar, la Figura 2 es una propuesta de síntesis donde se han definido seis categorías de municipios a partir de un análisis de clúster sobre cuatro variables (evolución de la población total, con NBI y sin NBI, y porcentaje de NBI en 2018) que se han identificado como expulsores, estables o atractores (según su evolución demográfica), y como prósperos o vulnerables (según el porcentaje de población con NBI). El resultado evidencia el contraste en la prosperidad del centro y la vulnerabilidad de la periferia, pero también entre el dinamismo de centros urbanos y determinados ejes de desarrollo frente al estancamiento de la mayoría del espacio rural.

DISCUSIÓN

El periodo analizado (1993-2018) cubre la etapa en que Colombia ha aplicado un enfoque claramente neoliberal en sus políticas de desarrollo territorial, que podemos identificar en las recetas del Banco Mundial (2009). En este lapso se observa una divergencia entre territorios al menos en dos escalas: entre centro y periferia, y entre zonas urbanas y rurales. La mejora global en los indicadores oculta una desigualdad creciente, ya señalada a escala departamental (Galvis et al., 2017) y aquí confirmada a escala municipal, desvelando fenómenos de divergencia intra-departamental, donde debería operar la prosperidad urbana como motor de desarrollo territorial.

El comportamiento de las ciudades colombianas refleja tendencias comunes con la urbanización latinoamericana: una marcada tendencia a la concentración, una migración hacia las ciudades de la población vulnerable de las áreas rurales y un fenómeno más reciente de relativo estancamiento de las grandes ciudades frente a unas zonas metropolitanas más dinámicas y complejas (Jordán, Riffo y Prado, 2017).

Las zonas rurales manifiestan un comportamiento más heterogéneo: las áreas rurales mejor conectadas a las ciudades más pujantes, todas ellas en el área andina, presentan una mejora relativa de los indicadores de pobreza, pero a costa de un marcado declive demográfico y un envejecimiento intenso de la población. Si bien este fenómeno de despoblamiento ha sido advertido como problemático desde finales del siglo XIX en Europa y desde hace décadas en diversos países de América Latina, lo más reseñable del caso colombiano es que son los territorios más próximos e integrados con los grandes centros urbanos los que sufren en mayor medida este fenómeno desestructurador. Por el contrario, las regiones más alejadas del centro económico del país muestran un importante dinamismo demográfico, aunque cuantitativamente menor, protagonizado por población vulnerable. Todo ello implica una polarización, donde la población vulnerable, que también es la más joven, abandona los espacios intermedios del continuum urbano-rural y se traslada, bien a las grandes ciudades, bien al extremo opuesto, a los márgenes del país donde existen oportunidades asociadas a la expansión de la frontera agrícola, las actividades extractivas o las actividades ilegales (PNUD, 2011; Cuervo et al., 2018).

En resumen, en torno a las áreas urbanas más prósperas de Colombia se observa una intensa expansión metropolitana, pero también un intenso declive en los territorios rurales, lo cual parece contradecir los presupuestos de la Nueva Agenda Urbana, pues la prosperidad urbana parece tener efectos contradictorios sobre los territorios a los que, supuestamente, debería beneficiar.

CONCLUSIONES

El contexto latinoamericano está muy condicionado por las intensas desigualdades espaciales, tanto a escala urbana como territorial. Si el objetivo del desarrollo es mejorar la calidad de vida, de manera equilibrada, de todos los territorios, las políticas urbanas y territoriales deberán tener en cuenta los efectos de divergencia e incluso de polarización que se han mostrado para el caso colombiano, que comparte muchos rasgos con la mayoría de los países latinoamericanos, como la extrema concentración de la población y de la riqueza, o las grandes desigualdades en las condiciones de vida.

A pesar de que la Nueva Agenda Urbana (NAU) se construye sobre una mirada básicamente urbana, no renuncia a incidir positivamente sobre el resto del territorio, conceptualizado como complemento funcional de lo urbano. A partir de los resultados presentados, no puede mantenerse la premisa de que el desarrollo urbano implica necesariamente beneficios globales para el conjunto del territorio, como asume la NAU. El equilibrio territorial, entonces, debe situarse en una posición central del debate sobre el desarrollo y, para ello, resulta imprescindible contar con información desglosada del conjunto de municipios -y no sólo de los centros urbanos de referencia o de unidades de ámbito regional- para comprender las dinámicas complejas que se están produciendo en la interacción entre lo urbano y lo rural.

En este trabajo sólo se han podido presentar algunos de los resultados del análisis multidimensional, que requeriría una comprensión más profunda de los fenómenos observados. Los datos del censo 2018 recién se empiezan a procesar y pueden dar pie a muchas otras comparaciones. La metodología propuesta permite explicitar cambios en el mediano plazo, con un nivel de detalle hasta ahora poco estudiado. Más allá de esta aproximación general, se plantea, como continuación de la investigación, acercar el foco, para observar con mayor detalle fenómenos concretos en ámbitos urbanos, suburbanos o rurales específicos.

INTRODUCTION

For the first time in human history, more than half the world’s population is living in urban areas (UN-DESA, 2018). The concentration of population within a tiny portion of the surface area (2-3%), who have the largest part of the wealth, consumption of resources, production of waste and environmental impact, leads to, by itself, an increase of inequality among regions. The center stage that the urban habitat has taken over the rural can also be seen by comparing the agendas that the general framework for public policy on housing and habitat have defined. The Habitat Agenda, approved in the II Habitat Conference in Istanbul (1996), without omitting the undeniable importance of urbanization, tried to maintain a balance between the urban and the rural. Twenty years later, the New Urban Agenda (NUA), approved in Habitat III in Quito (2016), is defined starting from the urban, as “a roadmap for the creation of cities that are places of prosperity, cultural centers, or of social wellbeing, while protecting the environment” (ECLAC, 2017, p. 10). Complementarily, the NUA faces the diversity of human settlements, proposing an “integration” of cities and regions that would allow generating beneficial synergies for society as a whole, and not just for the inhabitants of cities; an approach based on the premise that urban prosperity leads to the prosperity of the region, which would need to be empirically confirmed.

For decades now, the research agenda has been focused on ever more specific and local approaches, abandoning pretensions of systemic or structural analysis (Vázquez, 2010), a trend that has also permeated into urban research in the Latin American setting (Cuenya, 2001), and in particular, the Colombian one (Torres, 2009), with a clear bias towards large metropolitan areas (Duhau, 2013). From these approaches, analysis methods of urban problems have been developed that are not applicable to the study of another type of region, be these small cities or rural areas (Jiménez & Piaggio, 2020). In Colombia, the Cities System Mission (National Planning Department [DNP, in Spanish], 2014) shows said urban bias, while defining, in parallel, an analysis methodology that is difficult to apply beyond large urban centers. Alongside this, the Rural Mission (DNP, 2015), theoretically speaking, complements the diagnosis, but without a clear regional approach. In any way, the relative comprehensiveness of both analyses, does not go deep into the intertwined nature of both realities, and draws a polarized panorama that does not facilitate analysis of the complexity of urban-rural relations.

This work tries to evaluate whether, in the Colombian context, the association between urban and regional prosperity that the NUA supposed, is being fulfilled. Firstly, the text analyzes the statements of the NUA regarding urban-regional integration, as well as other theoretical visions on regional development, to then revise the state-of-the-art in the Latin American and Colombian context. Finally, a methodology based on specifically designed indicators is presented to try to overcome the epistemological separation between the urban and the rural, as well as the results produced in the Colombian case, that allow empirically comparing the assumptions of the NUA.

THEORETICAL FRAMEWORK

The Action Plan, prepared by ECLAC, UN-Habitat, and the Chilean Minurvi, with the collaboration of hundreds of entities and professionals from across the continent, confirms that the “regional” dimension of the NUA is more an approach from which to set out urban policies, than a specific chapter to attend the needs of non-urban regions. The ambiguity associated to the permanent use of the terms “integration” and “regional” helps to obscure the fact that the NUA does not suggest a comprehensive strategy for regional policies, but that these are subject to the urban development strategy.

OUTLINES OF THE NEW URBAN AGENDA

The Habitat Agenda approved in Habitat II was outlined starting from an adversative: although a growingly urbanized world is accepted, it could not leave the non-urban world aside. Its discourse was based on that sustainability was only possible through the diversity of urban and rural settlements, and the links between them, that generated a mutual interdependence (UN, 1996; art. 10, 106 and 163) setting, as a goal, guaranteeing that all human settlements could offer the same development opportunities to their inhabitants (art. 101).

In the New Urban Agenda (NUA), the focus moves to urban settlements. The starting point is the idea that cities are the drivers of development and that, by solving their internal imbalances and improving their connection with the region, development can be fostered that also benefits the rest of the region. For this, the goal is set out to connect regions with urban hubs, fostering polycentrism and regional balance through integrated plans, in order to reduce inequalities between regions, and improve equality and spatial integration (UN-Habitat, 2017, art. 136).

In the regional dimension, a “balanced, sustainable and integrated” development is proposed, that promotes regional equality and integration. Leaving aside the concept of sustainability, which due to its transversality must permeate all other dimensions, the concepts of balance, equality and integration need to be clarified. In addition, the discussion about balance and equality requires a prior reflection about the latter, and the differences that appear for its application to people and to regions.

The notion of “equality” lies on a democratic ideal of western philosophy. Generalizing, the concept refers to the equal rights and obligations any person has regarding the community or society they are part of. To operationalize the concept, the notion of equality offers a more flexible vision adapted to the unequal circumstances of each context (Rosanvallon, 2015). The Habitat Agenda upholds that a balanced settlement is one that offers “the same access opportunities” (art. 27). The NUA speaks in similar, but not identical terms, of “guaranteeing equal rights and opportunities, socioeconomic and cultural diversity, and the integration in the urban space” (art. 14a), where it is possible to see the coexistence of an equality and a positive difference (diversity).

The term “integration” is key in the NUA, but also polysemic and often ambiguous. In its article 14a, it refers to the “socioeconomic and cultural diversity” and “integration in the urban space”, while in article 33, to the “socioeconomic and cultural integration”. In both contexts, the concept can be interpreted as the participation of individuals, of communities, in a social or physical space, while the notion of diversity would introduce a descriptive nuance about the nature of said participation.

Ultimately, the “integration” between cities and regions is seen associated to several concepts -balance, sustainability, polycentrism, equality, system-, but in itself it remains undefined. In fact, the NUA does not explicitly specify the nature of integration that it appeals for, but it does mention the role of the cities as “centers and drivers of a balanced, sustainable urban and regional development, integrated at all levels” (art. 13e). This idea, where cities are not just becoming the dominant form of habitat, but also the drivers of human development as a whole, had already been presented years earlier under the concept of “urban prosperity” (UNHABITAT, 2012), and is being consolidated in different documents and a line of work within UN-Habitat, the Initiative for Urban Prosperity. Thus, positive changes in human societies currently emerge, according to UN-Habitat, from the cities, and benefitting from these changes requires in some way, being connected to them, so that the integration would imply a connection that allows the participation of the peripheral regions in the advantages emerging from the cities.

The proposal for the implementation of NUA in Latin America (ECLAC, 2017), allows observing a more operational development of these principles. It is confirmed that this is an action plan focused on cities, where the rest of the region only appears where required for the adaptation of urban policies. This Action Plan combines a generic vision on management, governance or financing issues, with a specifically urban vision in other more fundamental chapters. Mentions to non-urban regions are scarce. As a result, the goal of “integrated and balanced regional development” becomes operational by leveraging the potential of urban-rural ties with a better connection with rural zones from urban contexts.

The Action Plan, prepared by ECLAC, UN-Habitat, and the Chilean Minurvi, with the collaboration of hundreds of entities and professionals from across the continent, confirms that the “regional” dimension of the NUA is more an approach from which to set out urban policies, than a specific chapter to attend the needs of non-urban regions. The ambiguity associated to the permanent use of the terms “integration” and “regional” helps to obscure the fact that the NUA does not suggest a comprehensive strategy for regional policies, but that these are subject to the urban development strategy.

REGIONAL DEVELOPMENT AND BALANCE

The globalization process promised to reduce regional inequalities, diminishing the relative importance of distance, but paradoxically, it has generated a growing differentiation regarding the performance of regions, with large cities turned into nodes that connect local and regional economies with the global exchange network. This situation has been described in terms of “archipelago economy” (Veltz,1996), alluding to large metropolis that have become islands, as similar to each other as they are dissimilar with their immediate surroundings, which questions the direct relationship between the development of a metropolis and that of its immediate surroundings.

Classic spatial economy has explained the different economic performance of regions from the notion of agglomeration and its associated advantages, without being able to explain the origin of the agglomeration itself. The neoclassical vision of development theorizes a progressive balancing of the levels of development without needing any type of intervention, aside from the opening up of local and regional economies for their insertion in global markets. ECLAC’s theory of dependence, tried to explain the failure of policies based on these premises due to the asymmetry of relationships between central and peripheral countries, that tended to generate growing inequalities. Other theories, like the accumulative circular causation, the unbalanced growth or the growth nodes, shared similar conclusions: overcoming the inertia that digs deeper into the inequality between countries and regions would require some type of intervention (Moncayo, 2001, p. 1).

The Endogenous Growth Theory, formulated in the 1980s, restated some assumptions of the orthodox neoclassical theory: facing the decreasing performance, the perfect competition and the comparative advantage assumed by orthodox theory, it stated the possibility of growing performance thanks to innovation developed by local agents, and waived the premise of perfect competition. Models built on these theoretical bases have come to confirm the dependency theses: a tendency towards the growing inequality between regions, only reversible with a significant reduction of transportation costs.

The OECD attributes the economic success of a region to a virtuous combination of interconnected factors beyond the effect of agglomeration (Organization for Economic Cooperation and Development [OECD], 2009), while the World Bank proposes facilitating the mobility of resources, specifically internal migrations; promoting urbanization that generates externalities of agglomeration; and developing infrastructure that improves physical and virtual connectivity (World Bank, 2009). Both approaches maintain specialization as a goal, the World Bank being more explicit in the necessary complement of the integration in the markets. ECLAC suggests that the development differences between Latin American regions would be derived from the structural differences of productive systems, which the efforts for regional development should be focused towards, as such it proposes: transformation policies of productive structures to favor diversification; policies of regional retention, capture and redistribution of incomes; and strengthening of the social organization (ECLAC, 2015).

These proposals move in opposite ways insofar as they advocate specialization and diversification. ECLAC clearly bases these on the endogenous growth theories, advocating for growing performance that use friction of the distance to strengthen local structures, while the World Bank defends as a premise, the integration in global markets, and from these, a strategy of success within them. In all likelihood, regional development strategies should be as diverse as the regions are, but upon defining general strategies, approaches that are more appropriate for some regions may be being privileged over others. In this sense, it is worth asking whether the urban emphasis of the NUA and its regional integration approach, very similar to the integration in the markets that the World Bank proposes, really fosters balance and equality.

LATIN AMERICA, SECULAR INEQUALITY

Regional imbalance and inequality are distinctive attributes of Latin America from the colonial period. The colonial logics of centralized control over an economy, focused on exports and subject to the economy of the European Metropolis, extended far beyond the independence processes. The substitution policies of imports, construction initiatives of economic sovereignty, did not modify the centralizing rationale, and continued privileging economic concentration. Finally, the new neoliberal approach, that has predominated in the region since the 1990s, has stopped most of the attempts to reduce inequalities within each country (Llungo, 2018: 14), opening up a new cycle of polarization (Moncayo, 2001, p. 10).

In the most recent scenario, the high concentration of production (ECLAC, 2015, p. 32) and the high internal productivity gaps have stood out, being four times higher in Latin American countries compared to OECD countries (ECLAC, 2015, p. 9). Recent behavior of this regional disparity is also heterogenous: the high levels of wealth and growth have mainly taken place in large metropolitan areas and important mining regions. Less developed regions, but with a greater economic dynamism, are located around large capitals, and in certain very specific regions of separated areas like the Amazonia, while the less developed regions with less dynamism are much more diverse, they would even seem to share “a condition of isolation that stops them from taking advantage of external factors that favor growth” (ECLAC, 2015, p. 12), also including metropolitan and mining areas with predominance of mature economic sectors.

The inequality or disparity among regions has been stated as a structural problem that affects economic efficiency (ECLAC, 2018). Several countries have acknowledged this problem and defined strategies and policies that differ however, in the starting arguments, focused on competitiveness and economic efficiency, on equality, democratic inclusion or social justice. However, the lack of continuity and the permanent change in approaches collide with the need for long-term outlines (Llungo, 2018).

REGIONAL INEQUALITY AND IMBALANCES IN COLOMBIA

For the case presented here, it has been stated that an “important part of the inequality among Colombians is expressed by inequality among regions” (Bonilla, 2008, p. 25). Barón (2002) defines in this framework, five economic regions in the country: the “elite”, that groups regions that house the four main cities of the country; the coffee-growing region, diversified urban economies, alas not very large, combined with relatively modern farming production; the central region, that maintains farming as the main economic base; the Caribbean region, that has weaker economic indicators; and a peripheral region, that lags behind economically and socially speaking. Regarding the evolution of this inequality, it is possible to talk about a phase of regional convergence until 1960, followed by a growth polarization that continues until today (Bonet & Meisel, 2001; Galvis Aponte, Galvis Larios & Hahn de Castro, 2017), while the economic policies of the country did not consider this regional diversity (Galvis & Meisel, 2010), but only the displacement of the population towards more prosperous regions, that partly offset these growing inequalities (Peiró, Prieto & Tortosa, 2020).

The study of urban reality has been focused on the main cities, the regional capitals. An analysis made using the methodology of the Urban Prosperity Index, states that Colombia has “a relatively functional city structure” (UN-Habitat, 2015, pg. 24-25), highlighting the convergence of the values of prosperity and the reduction of inequalities, but exclusively within the universe of the system of cities, without considering the rest of the country’s municipalities. From the rural perspective, it has been suggested that Colombia has “a development model that leads to the failure of the rural world” on fostering the extension of “the gaps between the urban and the rural” (United Nations Development Programme [UNDP], 2011, p. 16). The lack of opportunities in the rural setting pushes people towards illegal activities, driving them towards the agricultural frontier, or displacing them towards cities. If cities are being thought of as drivers of a balanced regional development, this portion of the problem cannot be ignored.

METHODOLOGY

The analysis of regional inequality in Colombia has generally taken place from macroeconomic indicators at a departmental scale. However, this scale of analysis does not allow observing the relationship between cities and their immediate surroundings. Although there already are economic indicators at a municipal scale, there is no historical timeline that allows analyzing convergence or divergence among municipalities. As an alternative, here it is proposed to use a series of socio-demographic indicators, built from the only two variables of the censuses of 1993, 2005 and 2018: the total population, and the percentage of the population with Unsatisfied Basic Needs (UBN).

In Colombia, it has been stated that internal migratory flows have traditionally been associated to economic opportunities (Galvis, 2002). The data from the 2005 census allowed confirming that large metropolitan areas and intermediate cities continued being the main recipients of those movements, while small municipalities were net emitters (Cuervo, Barbieri & Rangel, 2012), although new migratory flows have also been observed, associated to the appearance of new development hubs -mining, agroindustry or transborder trade- (Cuervo, Barbieri & Rangel, 2018). In this sense, migration from the poorest to the richest regions seem to be offsetting, in per capita terms, the growing economic gap between regions (Peiró et al., 2020). All this indicates that the demography can be considered as a suitable approximation to the prosperity of the regions.

For its part, the Unsatisfied Basic Needs (UBN) index is a direct measurement method of widespread poverty in Latin America, based on the determination of the percentage of families that lack any of their main needs -economic income, access to housing, education and healthcare services-, starting from census variables, that allows a high level of spatial desegregation (Feres & Mancero, 2001). Although the UBN method has been used in Colombia since 1978, from 2012 the multidimensional poverty index (MPI), based on the methodology of Alkire and Foster (2007) has become more important. This confirms a loss of validity of the UBN method, product of the social changes that have taken place in the country, and a greater flexibility of the MPI to characterize poverty (Angulo, Díaz & Pardo, 2011). Although the suitability of one indicator or the other is still under discussion to evaluate different social issues (Rodríguez, Moreno & Maldonado, 2016; Chaparro, 2017), the continuity of the UBN timeline throughout the censuses being analyzed is the conclusive argument to use it in this study.

To analyze the set of slightly over 1,100 municipalities, two urban and four rural categories have been used, which were defined using a cluster analysis from previous work. The following six reference indicators were used: population density; rural (disperse) population percentage; UBN; healthcare payment affiliation; aging index; and homicide index (Jiménez & Piaggio, 2020).

RESULTS

The 1993-2018 period represents a moderate phase of population growth, 33% in 25 years, and a significant improvement of living conditions, with an 18% decrease of the population with UBN, and a 51% increase in the population living without UBN. In the second inter-census period, 2005-2018, a slowdown of the demographic growth was produced, while the improvement in the UBN indicator sped up. Table 1 shows how the behaviors of each one of the town categories has differed.

A clear rural-urban gap can be seen in both the demographic growth and UBN data. The population growth is concentrated in urban municipalities, despite slowing down in large cities during the 2005-2018 period. Meanwhile, the rural municipalities have much lower growth rates, even negative ones, between 1993 and 2005, before slightly recovering in the second period. Finally, the gap in the UBN indicator continues to grow between urban and rural municipalities, except for the aging rural ones, where the reduction of the vulnerable population seems to go hand-in-hand with the reduction in population.

The urban-rural gap is shown again in the evolution of the population with UBN, although inverted, as in the rural municipalities, this population falls much more intensely than in urban ones, and especially in large cities. The rural municipalities with lower demographic growth, even those falling, are those which reduce the vulnerable population the most, while the cities with higher growth, are the ones that see a lesser reduction in population with UBN. This dynamic seems to indicate a net vulnerable population flow from the countryside to the cities.

Finally, the population growth without UBN is generally positive (+51.80%), especially in intermediate cities and in municipalities on the metropolitan periphery, which could be seen as a good indicator of “prosperity”, under the terms of the New Urban Agenda. However, each one of the inter-census periods shows significant differences: between 1993 and 2005, an urban-rural gap is clearly seen, while between 2005 and 2018, this is blurred on facing the mediocre behavior of large cities and a relative improvement of many of the rural municipalities.

The cartographic representation of the results (Figure 1) shows the spatial relationships that are established among the different categories. In Figure 1.A, the divergent behavior among the rural areas of the country is seen. In the center, they lose population in absolute terms, while in the periphery, the growth is relatively intense. Figures 1.B and 1.C complement and qualify this: the loss of population of central rural areas is accompanied by an intense drop in vulnerable population, but also a minimal increase of population without UBN. In the periphery, the opposite is seen: demographic growths with larger populations without UBN, and vice versa, which seems to indicate relatively intense migrations of vulnerable population in the marginal areas of the country.

To finish, Figure 2 is proposed as a summary where the six categories of municipalities have been defined from a cluster analysis on four variables -evolution of the total population, with UBN and without UBN, and UBN percentage in 2018-, which have been identified as expellers, stable or appealers -depending on their demographic evolution-, and as prosperous or vulnerable -depending on the population percentage with UBN-. The result shows the contrast in prosperity of the center and the vulnerability of the periphery, but also between the dynamism of urban centers and given development lines facing the stagnation of most of the rural space.

DISCUSSION

The period analyzed, 1993-2018, covers the stage when Colombia applied a clearly neoliberal approach in its regional development policies, that we can identify in the records of the World Bank (2009). During this time, a divergence is seen among regions on at least two scales: between the center and periphery, and between urban and rural areas. The global improvement in the indicators hides a growing inequality, already outlined at a department scale (Galvis et al., 2017), and confirmed here at a municipal scale, unveiling intra-department divergence phenomena, where urban prosperity should operate as a driver of regional development.

The behavior of Colombian cities reflects common trends within Latin American urbanization: a marked trend towards concentration; a migration of the vulnerable rural population towards the cities; and a more recent phenomenon of relative stagnation of large cities compared to more dynamic and complex metropolitan areas (Jordán, Riffo & Prado, 2017).

Rural areas show a more heterogeneous behavior: those better connected to the more prosperous cities, all of them in the Andean area, have a relative improvement of the poverty indicators, but with a cost of a marked demographic decline and an intense aging of the population. Although this depopulation phenomenon was seen as a problem at the end of the 19th Century in Europe, and for decades in different Latin American countries, the most remarkable aspect of the Colombian case is that it is the regions closest and most integrated to the large urban hubs that suffer from this destructive phenomenon most. On the contrary, the regions that are farthest from the economic center of the country, show an important demographic dynamism, although quantitatively lower, led by the vulnerable population. All this implies a polarization, where the vulnerable population, which is also the youngest, abandons the intermediate spaces of the urban-rural continuum and moves either to big cities, or to the extreme opposite, to the margins of the country where there are opportunities associated to the expansion of the farming border, extraction activities, or illegal activities (PNUD, 2011; Cuervo et al., 2018).

In summary, considering the most prosperous urban areas of Colombia, an intense metropolitan expansion is seen, but also an intense decline in rural regions, which seems to contradict the assumptions of the New Urban Agenda, since urban prosperity seems to have contradictory effects on the area which it supposedly should benefit.

CONCLUSIONS

The Latin American context is quite conditioned by intense spatial inequalities, both on an urban and on a regional scale. If the goal of development is to improve the quality of life of all regions, in a balanced way, urban and regional policies must bear in mind the effects of divergence and even polarization that has been shown in the Colombian case, which shares many traits with most Latin American countries, like the extreme concentration of population and wealth, or the great inequalities in living conditions.

Although the New Urban Agenda (NUA) is built on a basically urban view, it does not forsake this to positively affect the rest of the region, conceptualized as a functional component of the urban. Starting from the results presented, the premise that urban development necessarily implies global benefits for the entire region, as NUA assumes, cannot be maintained. The regional balance then, must be placed at the heart of the debate on development and, because of this, it is essential to have detailed information of all municipalities, and not just of the urban centers of reference or the regional units, to understand the complex dynamics that are being produced in the interaction between the urban and the rural.

In this work, it has only been possible to present some of the results of the multidimensional analysis, which would require a greater understanding of the phenomena observed. The information of the 2018 census is only just starting to be processed and may lead to many other comparisons. The proposed methodology allows shedding light on changes in the mid-term, with a level of detail that has been understudied until now. Beyond this general approach, it is suggested, as a way to continue with the research, to narrow the focus, in order to observe, in greater detail, concrete phenomena in specific urban, suburban, or rural settings.

Agradecimientos

Este artículo es resultado del proyecto “Caracterización multidimensional de los municipios de Boyacá” aprobado en el “Acuerdo 002A de 2018” y financiado por la Universidad de Boyacá, Colombia.

This article is a result of the project "Multidimensional characterisation of the municipalities of Boyacá" approved in the "Agreement 002A of 2018" and funded by the University of Boyacá, Colombia.

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