Aplicabilidad de la política nacional de residuos sólidos a la realidad de Brasil

Introducción

En un país de dimensiones continentales, como Brasil –con sus 8,5 millones de km2- que contienen una población que sobrepasa los 193 millones de habitantes, a fines de 2012, formado por más de 5.560 municipios, 27 estados y un Distrito Federal, la administración interior de la nación no es una tarea simple ni fácil de realizar.

Históricamente, la complejidad político-administrativa adoptada por el país significó el estallido de un gran número de conflictos políticos, originando revoluciones que pretendían establecer estructuras de políticas de administración interior que terminaron instituyendo el sistema federal de gobierno. En este sistema federativo, con mucha frecuencia las atribuciones de gobierno, se sobreponen por no estar bien definidos los poderes y atribuciones entre los diversos entes federados, situación que favorece la continuidad de oligarquías, tornando la administración interior compleja. A ello, debe agregarse el hecho de ser la tradición democrática brasileña, bastante reciente, estando aún no bien consolidada por existir aún resabios de poderes locales y regionales, sobrevivientes de oligarquías pasadas dominantes en este inmenso territorio. La estructuración del Estado bajo la forma federal de gobierno y administración interior ha sido propicia para dificultar la gestión del país.

Así, en términos jurídicos, las normas legales que dirigen el régimen político-administrativo son profusas y con prácticas y conceptos divergentes, muchas veces, antagónicos, aunque obedecen al principio jerárquico de las disposiciones del poder central, o Unión, es decir, políticas establecidas por el poder emanado de los entes generales de gobierno con sedes en Brasilia, directrices a las cuales, los niveles inferiores de poder -estados, municipios y Distrito Federal- deben someterse. Ellas normalmente se adaptan y aplican en esos niveles inferiores, de acuerdo con las políticas federales establecidas por la Unión, pero, ocasionalmente se generan conflictos de poder. Ante la imprecisión de la legislación federal, si un municipio o un estado, por ejemplo, decide establecer normas unilaterales para suplir lo que la ley mayor no establece o es confusa, y sin que se encuadren en principios supremos y sin que estén contempladas en la ley federal superior, cualquiera que se sienta perjudicado por normas dictadas en las instancias inferiores, las puede impugnar y dejar de acatar. Esto es lo que ha ocurrido en muchos casos en materia de saneamiento básico, en general, y con los residuos sólidos en especial, cuando normas federales son confusas o inexistentes, estados y municipios legislan de forma suplementaria.

Esta reacción es frecuente, son contestaciones judiciales provenientes de la esfera pública y de la privada; ellas son bastante numerosas y frecuentes, van contra acciones oficiales de gestión ambiental de los entes inferiores de poder y administración. Recursos o contestaciones que, inclusive, provienen de los propios organismos públicos que no se ajustan a las disposiciones legales, como ocurre con los recursos jurídicos que interpuso la petrolera estatal PETROBRAS para no pagar las multas impuestas por la justicia, multas que superan los mil millones de reales (US$ 500 millones), aplicadas a causa de infracciones ambientales. Desafortunadamente, en este caso, la autoridad local o estatal deja de cumplir su función específica en la forma indicada por la ley, debido a que no posee el marco legal base, propio de la ley mayor que emana del gobierno federal y porque entran en juego intereses políticos y económicos poderosos. Eso era lo que ocurría (y aún sucede) en Brasil, en el sentido de no existir principios, objetivos ni normativas generales para la gestión ambiental y de los residuos sólidos, que nos interesan, lo que genera situaciones conflictivas difíciles de manejar y que se reflejan en el panorama deficitario de este sector del saneamiento básico.

Para solucionar los endémicos problemas existentes, en agosto de 2010 fue aprobada y publicada la norma general, con injerencia en el ámbito federal, a fin de corregir este vacío. La normativa estableció principios y reglas generales. Así se promulgó la Ley que establece la Política Nacional de Residuos Sólidos. El documento contiene principios y procedimientos, tendientes a orientar el manejo correcto de residuos sólidos en las tres instancias de poder y en los tres niveles de administración. El espíritu de la ley es instaurar, de forma actualizada, el respeto y protección al medio ambiente, de manera que podría ser considerada idealista, una vez que la gestión de residuos se basa en principios innovadores, en todas las unidades territoriales, en plazos determinados, tratando corregir distorsiones y errores cometidos habitualmente por parte de la sociedad y las autoridades encargadas del sector. Con ella, se espera mejorar la calidad ambiental en las ciudades y campos, al mismo tiempo que se quiere otorgar mejores condiciones de vida a la comunidad.

Este artículo pretende discutir y desarrollar algunas discusiones relativas a los entrabes políticos y administrativos generados por la aplicación de la nueva Ley que normaliza el sector de residuos sólidos en Brasil, basado en lo que el sentido común indica, en consultas bibliográficas y en nuestro conocimiento práctico sobre el tema. Estimamos que la experiencia brasileña puede ser interesante para ser adaptada y aplicada a otras realidades.

Panorama del sector de los residuos sólidos en Brasil

Para dar una visión holística del sector de residuos sólidos en Brasil –independientemente de lo que pueda ocurrir en otras realidades nacionales-, se presentará una visión de conjunto de la situación actual, detallando lo relativo a las normativas legales que rigen el sector, en diferentes niveles de poder, en las diversas escalas espaciales y en lo concerniente a su generación y gestión.

Básicamente hasta 2010, las normas que definían y regulaban el acopio de los residuos se caracterizaban por estar separadas en cuerpos legales diferentes y contrapuestos, emanadas de órganos públicos que trataban aspectos muy diversos en los tres niveles de poder –federal, estatal y municipal. Determinaciones sobre clasificación, responsabilidades y gestión ya estaban presentes en la Constitución de la República, en los códigos de Salud, en el Forestal, en el Estatuto de las Ciudades, en las Políticas Nacional de Saneamiento Básico, de Recursos Hídricos y en normas generales reguladoras de otras áreas, vinculadas al medio ambiente. De este modo, no existía un cuerpo legal amplio, con directrices exclusivas para los residuos. Ello hacía que las responsabilidades y atribuciones de los distintos entes de poder no estuvieran claras. La contraponían entre sí.

Existe una gran cantidad de disposiciones legales muy similares a las federales que los estados y municipios han promulgado, siguiendo el principio de la subsidiariedad que establece que a falta de norma federal, las unidades político-administrativas son facultadas para legislar, una vez que es posible rellenar los vacíos legales en esos niveles con disposiciones legales aplicadas a esas realidades locales o regionales específicas, cuando no existe ley federal. Este hecho viene a agravar y a complicar la planificación y gestión de los residuos, especialmente cuando se trata de definir cuáles son las acciones que deben realizar las municipalidades, lo que retrasa la solución de problemas puntuales.

Siguiendo la misma línea, se han seleccionado algunas de las disposiciones sobre residuos dictadas en la esfera nacional. De este modo, se editan las leyes federales 2.312 de 9/1954, que establece normas para la recolección y el destino final de la basura; la 5.318, de 9/1967, que conforma la Política Nacional de Saneamiento y que contiene una ley más amplia, la 6938, de 8/1981 sobre la Política Nacional de Medio Ambiente; luego, se cita la ley 7802, de 7/1989, que legisla el tratamiento de residuos y embalajes de agrotóxicos, a las que se suman normas variadas de menor jerarquía.

Por otra parte, la ley 10.257, de 7/2001, que pertenece al Estatuto de las Ciudades contiene aspectos genéricos sobre el tratamiento de residuos urbanos. En el ámbito nacional, el CONAMA (Consejo Nacional de Medio Ambiente) ha dictado un cúmulo de resoluciones, vinculadas al Ministerio del Interior y a otros organismos federales, del ámbito oficial y no oficial, como por ejemplo aquellas que provienen de la Asociación Brasileña de Normas Técnicas. Todas ellas son necesarias, pero no existe una correspondencia entre sí. Si a ello se suman las disposiciones de los estados y municipalidades, se puede observar que Brasil posee una gran cantidad de normas, pero su aplicación es muy relativa.

Son normas que emanaban de organismos diferentes, porque, como se sabe, la problemática ambiental se caracteriza por ser multisectorial y no centrada en un solo ente de poder. Normas que apuntaban a diversos objetivos, fundamentadas en propósitos propios de cada órgano de gobierno, sin seguir una filosofía de acción. En definitiva, cada organismo público intervenía en ellas, aduciendo que su objetivo consistía en resolver problemas específicos y puntuales de su incumbencia. Sin embargo esa superposición de poderes y funciones no se traducía en resultados efectivos y de largo alcance. Del mismo modo, como cada norma tenía una elevada complejidad y de interpretaciones, los administradores públicos realmente no estaban conscientes de cuál disposición se debía aplicar.

Hacía falta una filosofía, con contenido de políticas, sobre la cual se basaran dichas medidas, con el fin de estandarizar lo relativo al manejo de residuos sólidos. Además, no existían los principios básicos sobre cómo administrar los residuos en diferentes ámbitos; había un vacío de marcos regulatorios, de división de responsabilidades, atribuciones y de competencias. Todo se complicaba aún más por la falta de personal técnico especializado y por la poca importancia que el poder público y la comunidad, en general, le otorgaban al asunto. No había planos de gestión claros y explícitos, cada ente hacía lo que estimaba pertinente. Esos instrumentos de gestión estaban contenidos en varias instancias de poder, eran ineficaces y se caracterizaban por hacer cumplir los mecanismos de sanción a quienes no cumplieran las leyes –penas que por lo demás carecían de efectividad-. Así las transgresiones, las infracciones cometidas no eran sancionadas, debido a que existía un evidente vacío legal, lo que amenazaba el correcto tratamiento de residuos en el ámbito urbano y rural. Además, el Poder Judicial permite entrar con recursos y apelaciones, que pueden llegar hasta la misma Corte Suprema, dilatando por décadas los procesos.

La nueva Ley pretende revertir esta situación y corregir el vacío en términos de gestión, pero tendrá que enfrentarse a obstáculos de todo tipo para que su aplicación sea efectiva. Parte de este desafío consiste en disminuir la responsabilidad de las municipalidades, en términos de gestión, manejo y destino final de los residuos, distribuyendo esas y otras responsabilidades y obligaciones con otros actores. Es decir, con los productores, importadores, distribuidores y comercializadores de bienes, a los que se agrega un nuevo actor o elemento: la comunidad.

Gestión de los residuos

Administrar los residuos sólidos no es un desafío simple ni inmediato, involucra muchas instancias y variables difíciles de controlar. Ni los países desarrollados, como Italia, han conseguido solucionar el problema de la división por sectores, prueba de ellos son los graves conflictos generados por la basura en Nápoles, arrastrados desde 2008. (Monaco, 2011), lo que significado que la basura se ha convertido en instrumento político de protestas, como fue el caso de los napolitanos descontentos con la visita del Primer Ministro Berlusconi a la ciudad. Con mayor razón, los países en vías de desarrollo tienen menos posibilidades de solucionar los conflictos y Brasil no es la excepción.

Como ya se estipuló, la complejidad político–administrativa de la Unión en Brasil dificulta y hace que la gestión adecuada de residuos sea compleja, la burocracia estatal y la falta de preocupación de las autoridades y la comunidad contribuyen a que el sector de residuos enfrente serios problemas.

En Brasil existen diversas instancias de poder, que se relacionan con la cuestión de los residuos, que son poco resolutivas, sin atribuciones claras, carentes de fuerza legal efectiva, a lo que se agrega el bajo presupuesto y la falta de personal técnico-administrativo capacitado. No existe un órgano central autónomo que administre el sector. Como la problemática residuos es multisectorial, a nivel federal, consecuentemente también es un sector multiministerial, sobreviniendo de aquí, la superposición de poderes y de autoridades, cabiéndole al Ministerio del Medio Ambiente y de la Amazonia Legal la mayor cuota de responsabilidad.

Además, el poder público no le otorga relevancia al asunto, siempre ha sido el saneamiento básico el sector más postergado. Todas estas características son barreras que la nueva Política Nacional de Residuos (PNRS) tendrá que vencer y hasta fines de 2012, no se percibían transformaciones significativas, lo que indica que los resultados serán relativos, haciendo que las metas propuestas por la Política de Residuos se deban postergar, pues solo el 10% de los municipios cumplió con el plazo de elaborar planos locales, plazo que venció en agosto de 2012 (SUSTENTABILIDADE, 2012) y el objetivo de acabar con los basurales clandestinos, en el 2014 está lejos de cumplirse.

No debe dejar de reconocerse los esfuerzos y el empeño del Ministerio del Medio Ambiente por materializar lo estipulado en la Ley (PwC; Selur; ABLP, 2012), hasta ahora muestra resultados relativos por los motivos expuestos anteriormente y porque el legislador, estimamos, estableció plazos muy reducidos para su aplicabilidad conociéndose la complejidad político-administrativa de Brasil.

Además, desde el punto de vista de la generación y gestión, los residuos sólidos en el país presentan diversas características a raíz de las desigualdades económicas, sociales y territoriales, reflejo de las contradicciones que existen en una nación en vías de desarrollo y de tamaño continental. Así, la gobernabilidad en todos sus niveles, representa un serio obstáculo para la correcta gestión de los residuos sólidos, por más que una ley federal establezca lo contrario, pues la realidad tiende a ser diferente con la promulgación de una multiplicidad de normas federales, que no se cumplen y no se acatan, como se puede ver en el caso del Estatuto de las Ciudades, la Política Nacional de Medio Ambiente y tantas otras.

En términos de manejo y gestión de la basura urbana, las leyes se caracterizan por contener modernos sistemas y técnicas de recolección, transporte, tratamiento y acopio final de residuos, pero son muy diferentes y se relacionan con formas obsoletas y deficientes. Así, en la Región Nordeste –una de las más pobres de Brasil- sólo el 76,2% de la basura es recolectada por los sistemas públicos de limpieza urbana, en cambio, en la Región Sudeste –la más desarrollada y poblada- se recoge el 95,9%, una diferencia de casi 20%. (ABRELPE, 2011). Infelizmente, tomará mucho tiempo reducir la distancia cualitativa que separa a los estados más ricos de los más pobres, antes se deben minimizar las diferencias sociales y económicas.

Afortunadamente, la misma fuente de información agrega que el destino que se le da a los residuos ha mejorado bastante en los últimos años y la tendencia indica que será cada vez mejor, pero el proceso será lento, según los expertos. Así pues el 57,6% de los residuos tenía, en el 2011, un destino adecuado, en comparación a lo que sucedía hace una década, cuando el porcentaje alcanzaba a menos de la mitad de esa cifra.

Cabe destacar que para efectos estadísticos se considera a los rellenos sanitarios (landfields) y a los rellenos controlados (aterros controlados), como técnicas adecuadas para la disposición final de basura, reconociendo que estos últimos presentan notables deficiencias técnicas, pero se les diferencia de los simples botaderos de basura porque se sitúan en un nivel de calidad ambiental algo superior. De este modo, la forma más común de deshacerse de los residuos sólidos urbanos es a través del relleno controlado, que no corresponde a la mejor dinámica, pero que resuelve en cierta medida el problema del impacto ambiental, conforme la opinión de algunos autores y expertos en el manejo de residuos.

Para analizar el comportamiento asociado a la disposición final y tratamiento de la basura, debe considerarse el hecho de que, debido al sostenido crecimiento económico del último quinquenio, la producción de residuos aumentó, entre 2009 y 2010 de 57 millones de toneladas, a casi 61 millones, un crecimiento de 6,8% al año, lo que significa que un habitante medio produjo 378,4 kilos de basura en el 2010, en comparación a los 359,4 kilos del año anterior (ABRELPE, 2011), cantidad notablemente inferior a la de países industrializados, cuya cifra bordea los 700 kg/año. A ese hecho que agrega una nueva dificultad para su gestión, la generación cada vez mayor en volumen de restos y materiales más difíciles de reciclar o biodescomponer. La misma fuente de información agrega que la Región Sudeste concentra más de la mitad de las 173,6 mil toneladas colectadas diariamente en el Brasil (53,1%), en contraposición a la región más pobre y menos poblada –la del Norte- que participa con 6,1% del total de toneladas recogidas. De la igual forma, la producción per cápita del Sudeste es tres veces mayor a la de la Región Norte, la más pobre, como resultado de las mejores condiciones sociales y económicas del Sudeste.

Si se observan estadísticas referentes al tratamiento de los residuos, la implementación de prácticas de reciclaje ha aumentado en forma notable, no solo por una cuestión de consciencia ambiental de la población, que evidentemente ha ganado espacio, sino principalmente por coyunturas económicas favorables que han elevado el precio de commodities y la recesión que ha dejado sin empleo a miles de individuos, que no han encontrado formas alternativas de sobrevivencia sino en la recolección de residuos con potencial de reciclaje (BERRÍOS, 2008). Debe destacarse que los programas de recogida selectiva de residuos sólidos aumentaron en forma significativa durante la última década: de los 81 municipios que colectaban sus residuos en forma separada en 1994, la cifra se elevó a 443, en 2010, conforme CEMPRE, (2010) y a 766 en agosto de 2012 (CEMPRE, 2012). Como en Brasil existen más de 5.560 municipios, las ciudades cabeceras de comunas que la ponen en la práctica representan aún muy poco, menos del 14% en 2012, -la mitad de ellos situados en la Región Sudeste-. Cabe notar que se registra un aumento sostenido en adhesión a nuevos programas de recolección selectiva, destacando que en la mayoría de las ciudades, los residuos sólidos que se retiran separadamente para el reciclaje, es una práctica que se restringe solo a algunos barrios y no a toda el área urbana.

Hay que tomar en cuenta que los porcentajes anteriores tienen que ser analizados en forma cuidadosa: existen municipios que han incluido este modelo de recolección, pero eso no significa que la implementación se haya aplicado en todo el territorio. En la mayoría de esas ciudades, sedes de municipios, la práctica sólo se despliega en algunos barrios, por lo que, el material colectado para el reciclaje es ínfimo, como ya indicamos.

Respecto a los materiales seleccionados para reciclaje, puede constatarse que el material más requerido son el aluminio, papel y cartón, seguido por los plásticos. Según CEMPRE (2007), esto se debe al alto precio que ha alcanzado por el primero, el aluminio, Hasta hace algunos años, Brasil se situaba en el primer lugar de reciclaje de latas de ese tipo, con un 96,2% del total. En ese entonces, las latas tenían un precio de alrededor de R$ 2,6 kg. (US$ 1,20 kg.). Sin embargo, el valor ya subió a más de US$ 1,60. De este modo, cooperativas y otras formas de asociación ganan espacio instando a la población que vive en extrema pobreza a participar en la recogida selectiva y a elevar su condición social.

Como se puede constatar en esta visión resumida, en Brasil existe una mezcla de normas, poderes, atribuciones, tipologías, tecnologías, intereses corporativos, niveles de decisión y otros obstáculos que contribuyen a que el manejo general de los residuos sea anárquico, deficiente, ignorando las demandas ambientales y sociales, lo que provoca problemas que afectan la calidad de vida de la población. Aunque se pueden constatar excepciones en ciertos estados y comunas, donde la gestión es correcta, pese a las contradicciones internas de un país en vías de desarrollo y con régimen de gobierno federal. Por otro lado, hay que mencionar que la tendencia dominante es que los municipios no cuentan con infraestructura, ni con el personal capacitado para realizar la gestión de residuos, a lo que se suma la falta de interés del Estado por el tema.

Política nacional de residuos sólidos (PNRS)

Los problemas que se deben enfrentar para obtener una gestión correcta de residuos, no son nuevos en Brasil. Para complementar e implementar normas aprobadas, como las leyes sobre la Política Nacional de Saneamiento de 1967 y la de Medio Ambiente de 1981, entre otras, se elaboraron pre proyectos de ley sobre materias específicas de residuos, lo que dio inicio a una burocrática y dilatada tramitación de las mismas en el Poder Legislativo Nacional, que duró 21 años, hasta que, finalmente en agosto de 2010, el Senado Federal aprobó la ley que instituye la PNRS para toda la Unión.

Con la nueva ley se pretende normar y homogeneizar en el país, todo lo referente a la problemática de residuos sólidos, estableciéndose principios y directrices generales, capaces de ser aplicables en todo el territorio, lo que constituye un desafío notable, tomando en cuenta las particularidades de Brasil. Sin embargo, se necesita crear conciencia respecto del tema, a fin de terminar con la anarquía que existe en el sector.

La ley dictamina que cada unidad de administración interna – Estados y Municipios-, sin tomar en cuenta los casos especiales enumerados en la propia Ley, elaboren sus propios planes siguiendo la línea filosófica y las normativas contempladas en esta Ley federal para así, adecuarse al carácter federativo de la República. Con el objetivo de compatibilizar particularidades regionales y locales, se reunieron antecedentes a nivel nacional y global, procurando adaptarlos a la compleja realidad nacional, lo que dio como resultado un cuerpo legal innovador, moderno y basado en principios relacionados con la protección ambiental, la sustentabilidad y con un significativo contenido social.

Sin duda, la PNRS impone un conjunto de desafíos, objetivos y propuestas a ser cumplidas por los gestores ambientales en todos los niveles. El primero desafío presentado por la Política de Residuos fue la obligatoriedad de elaborar planes municipales de gestión, meta expirada en agosto de 2012. Plazo no cumplido porque gran parte de los municipios pequeños no disponen de recursos para contratar empresas de consultoría o no cuentan con un cuerpo técnico para su elaboración; era una situación previsible. Considerando que los planes deben estar en conformidad con la realidad local y ser posibles de ejecutar por los involucrados en la gestión, ellos son indicativos para poder aplicar correctamente la PNRS en las comunas. Iniciativas tímidas. Fueron, de inicio, acciones que no contaron con la adhesión mayoritaria de los gestores públicos. Para solucionar el problema, hoy se concretizan medidas para ayudar a municipios a cumplir con las metas, iniciativas que pueden incluir entes no gubernamentales o por parte del propio poder público. Así, la Asociación Nacional de los Servidores Municipales de Saneamiento junto con la Fundación Nacional de Salud, ofrecen hasta diciembre de 2013, más de 3.000 vacantes en cursos y talleres explicativos para aplicar el Plan Nacional de Saneamiento Básico, planes que pueden incluir el sector de gestión de residuos. Son actividades prácticas dirigidas también para la creación e implementación de consorcios públicos, gestión económico-financiera, aplicación de las políticas nacionales de saneamiento y de residuos sólidos.

Otra medida, ahora a nivel estadual y siguiendo el principio de subsidiariedad, fue anunciada extraoficialmente en diciembre de 2012 por el gobierno del estado de Ceará. Ella pretende financiar con recursos de ese estado, las iniciativas de los municipios pobres para elaborar sus planes municipales de forma consorciada (a través de la conformación de consorcios), es decir, reunir varias comunas para, trabajar en conjunto de manera que integren, en la escala microrregional, planes en comunes, a pesar de que esas pequeñas comunas –con menos de 20.000 habitantes- estar eximidas de esa obligación de acuerdo con lo señalado en la PNRS que estima que pueden resolver sus problemas de otra forma.

Un nuevo desafío para aplicar la PNRS se relaciona con lo antes expuesto: la formación de iniciativas consorciadas. Los consorcios intermunicipales son incógnitos, por ser iniciativas innovadoras, desconocidas nacionalmente. Así, su implantación práctica aún no ofrece resultados concretos por ser acciones muy recientes, sin casos comprobados de éxito o fracaso. Decíamos que es un desafío la implantación de ellos porque para eso deben ser vencidas barreras políticas y administrativas existentes entre los gestores de ciertas regiones administrativas ya que incluyen barreras entre los poderes ejecutivo y legislativo de los municipios participantes en la iniciativa.

Tal vez la mayor tarea impuesta por la PNRS sea hacer participar a la sociedad como responsable por la gestión de sus residuos una vez que la cultura y prácticas cotidianas de la población, entiende que la basura doméstica es de su responsabilidad sólo cuando está dentro de sus residencias; colocada en la calle, se estima que no es responsabilidad de ellos, sino de la municipalidad. Otro problema a ser resuelto es el de los mecanismos de cobranza por el servicio de recolección. El sistema general de tributos y de tasas es muy alto en Brasil, un nuevo impuesto, o contribución, acarreará protestas y un gran sentimiento de injusticia porque los más pobres serán los mayores perjudicados.

Desde el punto de vista técnico y financiero otra cuestión que tendrán que resolver las autoridades municipales reside en el cierre y desactivación de los actuales botaderos de basura. La Ley ordena que deban ser cerrados hasta 2014, por ser considerados altamente negativos desde los puntos de vista social, ambiental y espacial. Tal disposición prohibitiva no es fácil de cumplir, conociéndose la burocracia de la administración pública y las dificultades para lidiar con los hurgadores o recolectores autónomos de los basurales. La tramitación para cerrar los depósitos de basura irregulares es demasiado; lenta se inicia con los estudios preliminares para instalar rellenos sanitarios, continúa con el proceso de contratación de firmas de asesorías, luego vienen las licencias ambientales, las llamadas a concursos públicos, la elaboración de proyectos ejecutivos y de ingeniería, seguida de la obtención de autorizaciones definitivas, la aprobación y liberación de los recursos financieros hasta finalizar con la ejecución del proyecto. Infelizmente, es muy poco probable el cumplimiento de tal objetivo dentro del plazo establecido, de forma especial, por parte de las comunas pequeñas y pobres.

Factores ambientales

De igual modo que en términos sociales y económicos intervinieron diversos factores en pro de mejoras de la limpieza urbana, factores ambientales también heterogéneos han participado en el proceso. Entre otras causales perceptibles desde los años de 1980 citamos el aumento del precio de los combustibles, el incremento del valor de algunas commodities, como cobre, celulosa, maderas, aluminio, carne, etc. El desarrollo de la educación ambiental y su producto, la conciencia ambiental, no sólo por la comunidad científica y de las ONGs, donde se gestaron los movimientos, sino que por parte de la comunidad toda, incluyendo sus tres actores principales, o sea, sociedad civil, poder público y empresariado. Cada entidad actuando, siguiendo intereses y tendencias específicas orientadas por sus propios objetivos específicos.

Como sabemos, el ambientalismo, como movimiento general, surge en el medio científico; fueron los estudiosos que percibieron primeramente los grandes problemas que la humanidad estaba enfrentando y que se agravarían en el futuro, (Pádua et al, 1987). Entre tales conflictos ocupó (y aún ocupa) los primeros lugares, la cuestión de los residuos, preferentemente los sólidos. La bandera ambientalista llega a la cúspide y toma cuerpo entre personas unidas por metas similares que se organizan para mejor combatir y para obtener reconocimiento legal. El trabajo arduo efectuado y dado a conocer por tales organizaciones civiles no gubernamentales, (ONGs), se difunde en la sociedad que sufre y paga la cuenta de los efectos negativos de la destrucción, en gran escala, de los sistemas naturales básicos, (Monteiro, 1981). En sociedades industrializadas, la asimilación y practica de los principios ambientalistas, podríamos afirmar, fue rápida y general, mientras que en nuestros países en desarrollo, sigue siendo muy lenta en la adopción y, generalmente, restricta a algunos sectores más ilustrados de la sociedad.

La acción de los movimientos ambientalistas ha sido amplia y de no fácil consecución. Ella debió actuar en los tres sectores o esferas de la realidad: ante el poder público, para que dictase las normas y cumpliese su papel de gestor ambiental, una vez que la pesada y burocrática máquina político-administrativa no es común que se active de motu proprio, casi siempre debe ser accionada por individuos comunes o por la Promotoria Pública, órgano que ejerce las funciones de acusación en el Poder Judicial. La otra esfera de actuación es la del empresariado, integrada por los propietarios de los medios de producción, que son los principales infractores ambientales. En este ámbito ha sido una lucha desigual en la que participan pocos activistas sin grandes poderes de tipo material, debatiéndose contra el gran capital, con inmenso poder de fuego. El medio ambiente, en muchos casos ha salido victorioso, porque el poder público ha cumplido su papel legal obligando a los transgresores/infractores ambientales a encuadrarse en la legislación vigente, vía punición.

Siguiendo la tendencia de los países industrializados, ocurre a menudo, que los empresarios optaron a aliarse a la cruzada ambientalista al darse cuenta que invertir en nuevas tecnologías limpias y en el mercado anticontaminación, era saludable para la reproducción ampliada de sus capitales, (Diamond, 2005). Son raros los casos en que los dueños del capital forjaron una conciencia y sensibilidad ambiental autónoma, por auto convencimiento de la necesidad de preservar, de proteger el medio ambiente. En otros casos, frecuentes en nuestro medio el capital transnacional actúa ambientalmente de forma correcta, porque en sus países de origen, el peso de la opinión publica en contra de las acciones incorrectas, es fuerte. Por último, los ambientalistas han tenido en su contra a la misma comunidad civil a la que pretenden guardar sus derechos y que sería la mayor beneficiada, pues ella no entiende o no ha asimilado los principios de la defensa ambiental. Tarea dura ha sido pues, convencer a los que deberían ser sus aliados, desafío aún más complicado en los países en desarrollo. Para el caso específico de los residuos sólidos urbanos no ha sido fácil que la comunidad perciba los impactos generados por la basura siendo ella misma la perjudicada.

Conseguidos un conjunto de objetivos, aunque sean parciales, la acumulación de ellos está desencadenando un conjunto de procesos urbanos relevantes para la mejoría de la calidad de vida y del medio ambiente.

A continuación nos referiremos a cinco aspectos o características positivas e innovadoras que contiene la PNRS. Ellas son resultado de la incorporación de conceptos teóricos y prácticos llevados a cabo en los países más avanzados en este sentido, como resultado de la adopción de nuevas tendencias para abordar los problemas generados por los residuos y de métodos y tecnologías. Incluiremos algunos, puntos relevantes, inéditos en los cuerpos legales anteriores, con el objetivo de que el lector pueda formarse una idea de su contenido. Igualmente, consideramos que estos contenidos podrían servir de referencia para ser aplicados a otras realidades.

El comienzo se centra en los principios fundamentales, o teóricos, que dan sustento a la Ley, luego se presentan los propósitos que se pretenden alcanzar, con sus medios y las modalidades de cómo serán concretizados los principios y objetivos. Dando énfasis que es posible reconocer avances relevantes en diversas áreas, como en los:

1. Principios directivos de las disposiciones, pues se introducen conceptos nuevos como el de: a) prevención y resguardo en la generación y el de gestión integrada de los residuos; b) el principio de contaminador- pagador y el de protector-recibidor; c) el concepto de desarrollo sostenido; d) la aplicación de la visión sistémica del problema; d) el principio de la eco eficiencia entre consumo y medio ambiente; f) las directrices relacionadas con la cooperación y responsabilidad entre los partícipes en la producción, comercialización de bienes y servicios y en la generación, tratamiento y disposición de residuos; g) se avanza en lo relativo al ciclo de vida de los productos; h) se enfatiza el reciclaje, la reducción y la recuperación de residuos.
2. Objetivos, entre los que destacan: a) la protección de la salud pública ambiental; b) la disminución de la generación entre productores, consumidores, aplicando el principio de los “3Rs”; c) se incentiva la adopción de padrones sustentables de producción y consumo de bienes y servicios; d) se recomienda la incorporación de tecnologías limpias; e) la reducción del volumen y de riesgos de los restos peligrosos; f) se establecen incentivos a las prácticas de reciclaje; g) se obliga a la gestión integrada de ellos; h) se proporcionan incentivos a la evaluación del ciclo de vida de bienes y otros objetivos afines.
3. Instrumentos para la aplicación práctica de la Política, entre los que se destacan: a) elaboración de planes para el manejo de residuos, b) creación de inventarios y sistemas de declaración de sus existencias entre los productores; c) se señalan incentivos para la recolección selectiva y formación de entidades asociativas; d) incentivos para crear la logística reversa; e) la PNRS considera como instrumento lo concerniente a la educación y a la investigación ambiental; f) establecimiento de Fondo Nacional para financiar acciones ambientales; g) creación de un Sistema Nacional de Informaciones Ambientales, etc., medidas acompañadas de políticas de incentivos económicos federales, los que pueden constituirse en acciones de grande valía y efectividad si se tiene en consideración de que medidas punitivas han demostrado ser poco efectivas.
4. Aplicación concreta se efectuará en base a planes que serán divididos a escala nacional, estatal y municipal, además de que se incluyen los niveles micro regionales e intermunicipales propuestos para que regiones y municipios formen consorcios o asocien, apuntando a administrar sus residuos en forma conjunta. Para hacer efectiva la ley, la instancia inferior, es decir, cada municipio debe elaborar su plan de acuerdo y obedecer a lo dispuesto en el nivel superior. Estos planes tienen un carácter ejecutivo y administrativo para las unidades, siendo su elaboración, un requisito indispensable para que las unidades administrativas tengan acceso a recursos superiores. Por ejemplo, un estado no conseguirá financiamiento para sus proyectos ambientales en la Unión si no elabora su plan. Lo mismo ocurrirá con los Municipios y sus Estados. Igualmente, determinados tipos de emprendimiento que generen residuos especiales, peligrosos o de construcción de obras, deberán presentar también ante la autoridad sus propios planes específicos. Cada tipo de plan deberá contener como requisito mínimo, objetivos, definiciones, atribuciones y responsabilidades de todos los participantes, con vigencia de hasta 20 años, pudiendo ser revisados y adaptados a sus nuevas realidades, cada cuatro años.

Otro aspecto notable e innovador del contenido de la Ley, se relaciona con lo establecido en el título relativo a las:

5. Responsabilidades, a través de las cuales se reconocen como participantes, y responsables, por la producción de residuos sólidos, tres grupos de entidades de naturaleza diversa: el poder público, el sector empresarial y la comunidad en general, pudiendo cada uno actuar por separado o en forma conjunta, compartiendo responsabilidades en la producción y gestión de residuos. La responsabilidad exclusiva en la gestión de residuos, según la Constitución Política, la tienen las municipalidades. Sin embargo, ahora pasa a ser compartida entre los tres sectores. Se deja entrever entonces que la participación de toda la sociedad es fundamental para alcanzar los objetivos trazados.

En capítulos separados se legisla sobre los: 1) Residuos peligrosos, excluyéndose los de tipo radiactivo; se establecen formas para operar con ellos, las autorizaciones, permisos y catastros necesarios para su producción y manejo. Se instituyen los: 2) Instrumentos económicos que facilitarán lo determinado por la Ley, favoreciendo las acciones de carácter ambiental que contemplen formas de consorcio para resolver los problemas derivados de los residuos. El texto legal finaliza con las: 3) prohibiciones a que quedan sujetas ciertas prácticas incorrectas de uso y manejo de los residuos sólidos, como la disposición en cuerpos de agua, lanzamiento in natura, utilización en alimentación humana y animal, incineración no autorizada y otras disposiciones que se relacionan con restricciones.

En resumen, en sus 57 artículos la Ley establece puntos que son lo suficientemente claros para que este sector de saneamiento básico en Brasil se adapte a las nuevas necesidades de la sociedad y el medio ambiente. Técnicamente corresponde a un instrumento pertinente y de gran utilidad. Ahora es necesaria la implementación de su texto, a través de normas específicas y de acuerdo a la buena voluntad de todos los participantes para que ella se pueda materializar.

Dificultades para aplicar la nueva legislación

No se puede dudar de la importancia de la edición de esta Ley general, que rige el tema de los residuos sólidos en Brasil. Para su aplicación, la norma se divide en los tres niveles territoriales de poder del país ya citados. Los principios que dirigen sus determinaciones y resoluciones están en plena armonía con lo más moderno y de aceptación universal, en términos ambientales, sociales y hasta económicos. La ideología aplicada por el legislador a la gestión de los residuos está en concordancia con las técnicas y procedimientos avanzados, adecuados e innovadores los que han sido reconocidos por los principales órganos del ramo y ha recibido elogios por parte de la comunidad ambiental mundial. En teoría indica ser excelente, ahora resta ver cómo será aplicada a la realidad.

Sin embargo, el hecho de tener una línea conductora avanzada de los procesos de planificación y gestión de los residuos, no significa que sean requisitos sine qua non, para que ella alcance plena efectividad. La aplicación de la Política Nacional de Residuos Sólidos corre el riesgo de ser implementada sólo parcialmente, como lo demuestra el panorama actual. Su aplicación requiere incluir primero la toma de conciencia por parte de los especialistas y gestores, luego la implementación técnica, capacitación y educación ambiental de todos los involucrados en la gestión, con la consecuente demanda de recursos financieros siempre escasos, -o mejor, deliberadamente exiguos, puesto que los dineros públicos son mal aplicados o desviados del objetivo central-. Todo esto dentro de una ambiente político en que, tradicionalmente, el sector de limpieza pública ha sido desdeñado, situación que requiere que el Poder Público, los especialistas y la comunidad tomen conciencia de la real magnitud del problema para no dilatar más su aplicación.

Además, puede que no se cumplan los plazos exigidos para poner en práctica sus disposiciones (y de hecho ya no se cumplieron), tomando en cuenta la realidad brasileña que dilata las decisiones. En efecto, las marcadas asimetrías sociales, económicas, políticas y administrativas que caracterizan al país, en términos regionales y urbanos, llevan a pensar en las grandes dificultades que enfrentará el poder público para cumplir con lo que la Ley determina. De hecho, se corre el peligro de que las buenas intenciones que el legislador incluyó en el texto legal, se transformen en letra muerta, sean inaplicables y no respetadas, como ocurre con otras legislaciones anteriores, muy bien redactadas, pero que no se pueden aplicar a la realidad.

Teniendo en cuenta los problemas de administración que enfrenta la Unión, se considera que es un gran desafío que todas las unidades territoriales del país cumplan con lo que la Ley ordena, porque la gran mayoría de ellas no se está en condiciones de incorporar la nueva norma. Así, aquellos estados y municipios situados en mejores peldaños de desarrollo y organización político-administrativa tendrán menos dificultades para cumplir con la Ley, como se puede comprobar con gestión correcta presente en muchos municipios y en algunos estados, con la incorporación de prácticas y tecnologías ambiental y socialmente aceptadas universalmente.

Es importante destacar a los municipios que siempre tuvieron adecuados servicios de limpieza urbana, que cuentan con rellenos sanitarios bien administrados, que incorporaron la recogida selectiva de residuos reciclables y que cuentan con la infraestructura necesaria. Además que ya poseen flotas de vehículos modernos para el servicio, disponen o tienen acceso a fuentes de financiamiento suficiente para aplicar las nuevas tecnologías, su población se caracteriza por ser sensible a los asuntos ambientales, etc. y lo más importante, que las autoridades y la comunidad reconocen la gravedad de la situación. Sin embargo, la inmensa mayoría de los municipios no dispone de las condiciones mínimas para atender las necesidades básicas de su población, con mayor razón, se sabe que tendrán serias limitaciones para administrar en forma eficiente sus residuos sólidos.

Lo anterior se ilustra a través de las estadísticas oficiales (IBGE, 2007). En ellas se indican que, hasta hace una década, solamente el 32,0% de las aguas de alcantarilla eran colectadas, siendo que de ese total, el tratamiento de tales efluentes era de un quinto (20,2%) y que el porcentaje de domicilios conectados a la red pública de agua potable, sumaba algo más de un tercio de las casas (33,5%). A eso se agrega otro indicador relevante, el hecho de que el 63,6% de los municipios colocaban sus residuos en forma inadecuada en botaderos de basura irregulares, sin ninguna prevención ambiental y los rellenos sanitarios eran una excepción: 13,8% de los municipios contaban con este tipo de equipamiento básico. Evidentemente que después de una década en que fueron registrados los datos anteriores, la situación debe haber cambiado –aunque no disponemos de informaciones completas y confiables-, pero lo que ha mejorado no debe ser lo significativamente mejor como para revertir efectivamente el cuadro negativo de algunos servicios de saneamiento básico.

Considerando el hecho de que Brasil es un país con marcadas contradicciones sociales y económicas, con extremos de pobreza y riqueza conviviendo juntos, con carencias graves en áreas mucho más prioritarias que el saneamiento básico, en empleo, en salud, en educación, etc. Pensar en implementar integralmente, o parte, de lo que la Política Nacional de Residuos ordena, como elaborar los municipios sus propios programas de gestión, implantar sistemas de logística reversa, evaluar el ciclo de vida de los productos, poder implementar programas de recolección selectiva de basuras, de construir rellenos sanitarios, instaurar plantas de compostaje y otras medidas, además de fiscalizar que se cumplan todas estas disposiciones, son desafíos de inmensa magnitud. Eso significa que en municipios en que el analfabetismo es la que domina y la pobreza es endémica, realizar las demás actividades de gestión que, obligatoriamente, implican disponer de recursos económicos y humanos municipales inexistentes, será un desafío bastante arduo de concretizar.

Sin embargo, los objetivos propuestos por la Ley representan provocaciones a ser vencidas y que el gobierno federal está empeñado en materializar a pesar de los inmensos entrabes difíciles de sortear que surgen interna y externamente dentro del propio poder público, lo que constituye una tarea para los próximos años. De aquí que el poder público precise implementar (lo más rápidamente posible) la Ley, otorgando los recursos y asesorías indispensables. De lo contrario, únicamente Municipios y Estados más ricos estarán en condiciones reales de cumplir con la Ley. Su cumplimiento por parte de las unidades administrativas más desarrolladas, y su no cumplimiento por las más pobres, podría conllevar a ampliar aún más las enormes diferencias existentes entre municipios y estados mejor posicionados, ante los más pobres y así contribuir, de forma involuntaria, con la agudización de la polarización y asimetrías de todo tipo al fomentar las contradicciones, reproduciendo de forma ampliada, las notorias diferencias sociales y económicas, típicas del mundo en vías de desarrollo.

Brasil, como fiel exponente de país en vías de desarrollo, ha mejorado sensiblemente sus indicadores sociales y económicos, elevando las condiciones de vida de sus habitantes al incorporar 32 millones de personas en la última década a las clases medias, (17% de la población). Es un contingente proveniente de niveles más inferiores de la sociedad. (Veja, revista, 2011) que se benefició del crecimiento económico superior al 7,5% registrado en el segundo semestre de 2010, manteniéndose sobre el 5% en el primer semestre de 2011 (DALTRO; OYOMA, 2011), aunque para 2012 las expectativas de crecimiento son mucho más modestas (en el tercer trimestre de 2012 apenas se consiguió 0,9% de crecimiento del PIB). Pese a registrarse una significativa promoción social brasileña, su población continúa careciendo de los servicios sociales básicos más indispensables, sin conseguir avanzar al mismo ritmo del PIB. Los indicadores de saneamiento básico dejan mucho que desear, las políticas públicas en este sentido son tímidas, como se aprecia en el sector de residuos sólidos, abandonado desde hace mucho tiempo por las autoridades y sin que la comunidad manifieste síntomas de reivindicación.

La Ley de Residuos no hace ningún tipo de diferenciación para su aplicación entre las comunidades o las unidades administrativas mejor posicionadas y las más pobres, lo que podría haber sido hasta positivo, si se hubiesen establecido plazos mayores a estas últimas, para adaptarse y entrar a cumplir con lo que ella manda, ordena y permite o incluido otras medidas que las beneficiasen. Se exceptúan algunas diferenciaciones, de tipo particular, que deja sin aplicabilidad parte de los preceptos contemplados, como la elaboración de los planos de gerenciamiento, la implantación de rellenos sanitarios y otras normativas, eximiendo a los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, a los que se reconoce las dificultades que encontrarán para el cumplimiento de la norma y al bajo grado de impacto ambiental que podrían provocar cantidades reducidas de residuos, principalmente, de origen orgánico y ausencia de restos peligrosos.

Otra dificultad que aparece para su aplicación es la que se relaciona con los plazos; muchos de ellos son relativamente breves, como los dos años previstos en el artículo 55, para que sean elaborados los Planes de Gerenciamento Estaduales y Municipales. Lo mismo se constata con lo dispuesto en el artículo 54, que dispone que los residuos sean acondicionados correctamente al término de cuatro años y dispensa la obligatoriedad de construir los rellenos sanitarios necesarios. Otras disposiciones entrarán en vigor, conforme cronogramas que se fijarán posteriormente, como se manda en el artículo 56 (Brasil, Senado Federal, 2010), lo que es riesgoso cuando se sabe que, para el caso de otras leyes, normas adicionales indicarán la calendarización de su cumplimiento, plazos que nunca son cumplidos y, por lo tanto, esas normas legales no entran en cumplimiento.

Para estimular el cumplimiento las disposiciones y conseguir interesar a la población en su materialización, el gobierno federal ha apelado al conocido espíritu deportivo brasileño a través de consignas; así la propaganda oficial llama a acabar con los botaderos de basura antes del Mundial de Fútbol de 2014, a alcanzar otros objetivos antes de la Copa de las Confederaciones de 2013 y de las Olimpiadas, de 2016… Es de esperar que puedan conseguirse.

Creemos que una de las mayores dificultades para aplicar esta nueva Ley reside en el hecho de que sectores expresivos de la sociedad – de todos los niveles sociales y en todas las unidades de la federación- aún no tienen conciencia del significado correcto de sus postulados. La responsabilidad ante el medio ambiente es, todavía muy incipiente, rudimentaria o centrada en otros sectores ambientales (vegetación, agua, por ejemplo); si la sociedad, apoyada en iniciativas oficiales no participa ni coopera de forma efectiva, cualquier y toda iniciativa en pro del manejo correcto de los residuos sólidos, estará condenada al fracaso o producir resultados cuestionables. Es aquí donde cabe al poder público papel principal como ente mayor y rector de la actividad nacional.

Desafíos de la política de residuos sólidos

Los casi 21 años que estuvo el proyecto de ley tramitándose en el Congreso Nacional no pueden haber sido en vano. Fue un tiempo más que suficiente para que los legisladores pudiesen elaborar una normativa adecuada para todo un país tan complejo. Tiempo dilatado que, por lo demás, deja entrever el bajo interés de los políticos dedicado al asunto residuos y evidencia la tremenda y engorrosa burocracia que hubo de ser vencida.

Es evidente que para el Poder Público y para la sociedad brasileña toda, la implantación de la Política Nacional de Residuos Sólidos es un desafío de grandes magnitudes que deberá ser enfrentado por el conjunto de la sociedad, si se desea revertir el lastimoso cuadro exhibido por el sector de los residuos. Si ocurre el caso contrario, los problemas ambientales y sociales tenderán a reproducirse de forma ampliada con consecuencias no previsibles si se toma en consideración que el país crece demográfica, económica y socialmente a ritmos acelerados; así, cada día que se deje pasar significarán mayores inversiones y los problemas más difíciles de resolver.

Autoridades federales del área han aprovechado algunas de las coyunturas deportivas internacionales que Brasil deberá enfrentar para estimular la adhesión de la comunidad a los proyectos federales. Así por ejemplo, se han tomado como slogans para que en las Olimpíadas de 2016 en el territorio nacional no deban existir más los botaderos de basura, meta aún muy nebulosa.

Para poder responder a las necesidades y especificidades de los tres tipos de segmentos básicos de la sociedad y en juego en la producción de residuos (poder público, empresariado y sociedad), será necesario efectuar esfuerzos mancomunados. Para resolver los conflictos de la basura se unieron los tres segmentos que, en este caso presentan intereses en común: resolver el problema. De esta forma, se conjugaron, el espíritu del legislador que elaboró la Ley, el poder público responsable por la calidad de vida y ambiental de la nación y la sociedad en general, que aprovechará los beneficios de ella. Todo esto implica el esfuerzo conjugado de todos estos entes partícipes para poder vencer los grandes desafíos que la Ley, implícitamente, impone. Nos referimos al conjunto de acciones y actitudes que deberán ser implementadas para su concretización, y a corto plazo, pues, considerando la situación actual de la realidad nacional, la Ley puede que no cumpla los objetivos propuestos, como indicamos. Entre otras medidas a ser tomadas incluimos para que la iniciativa fracase o funcione parcialmente, las siguientes:

1. dictar, cuanto antes posible, todo el cuerpo de normas legales que reglamentan la aplicación de la Ley;
2. obtener y disponer los recursos económicos indispensables para que pueda concretizarse verdaderamente;
3. constituir los cuadros capacitados de recursos humanos necesarios para el planeamiento, aplicación, gestión y supervisión;
4. desarrollar e implementar conjuntos de acciones para promover la educación y concientización ambiental en la sociedad;
5. adaptar y/o reformular algunas de las disposiciones que por ahora son inaplicables a la realidad actual;
6. crear las estructuras institucionales públicas y privadas necesarias para que la gestión de los residuos pueda ser realidad;
7. adaptar los procesos productivos de comercialización de bienes y servicios para reducir la generación de residuos;
8. buscar mecanismos viables para incentivar el consumo medido y responsable por parte de la sociedad;
9. desarrollar actitudes de responsabilidad ante los residuos producidos por cada generador y no atribuir tal tarea sólo a los municipios;
10. propiciar la formación de empresas de asesoría y consultoría ambiental y de apoyo a los municipios menos favorecidos;
11. establecer más mecanismos de incentivo y de premiación a los entes participantes para estimular el cumplimiento y respeto a la Ley;
12. implementar medidas efectivas de control, supervisión y punición para que los que no respetan la Ley puedan ser penalizados.

Sabemos que observar y llevar a la práctica todos estos propósitos es un grande desafío para la sociedad brasileña que puede ser alcanzado únicamente por las autoridades públicas, con la participación comunitaria y del empresariado. Como se trata de deficiencias ambientales contingentes y apremiantes, la solución de ellas debe hacerse lo antes posible con la participación de todos, en caso contrario, la calidad de vida y ambiental brasileña tenderá a perpetuarse.

Conclusiones

La formulación de una Política Nacional de Residuos Sólidos en Brasil constituía una necesidad urgente, postergada por décadas, demandada por todos los sectores de la comunidad al desear revertir la situación de los residuos sólidos, de la calidad ambiental y de la calidad de vida de las comunidades. Fue un esfuerzo prologando en la tramitación y promulgación, no puede caer en el olvido social ni tornarse letra muerta, como se constata con muchas otras normas legales anteriores. Ella adquiere características relevantes en un país con las especificidades de dimensiones continentales, con una población que bordea los 200 millones de habitantes y con asimetrías regionales, locales e intraurbanas abrumadoras, características a la que se agrega la complejidad presentada por la administración y gobernabilidad interior de la Unión.

Hasta fines de la década de 1980, la multitud de legislaciones y normas existentes actuaban (y aún actúan) entorpeciendo la gestión correcta de los residuos sólidos porque todas las acciones en este sentido carecían de una filosofía y principios generales básicos aplicables a todo el país, capaces de dar una estructura de cohesión al sector dentro de la heterogeneidad típica del Brasil. Este problema fue (y continúa siendo), común entre los administradores municipales, especialmente, al enfrentar seria dudas en lo referente a que norma o disposición legal aplicar. La nueva Ley vino a ayudar para terminar con el mosaico de disposiciones políticas y de gestión en lo concerniente a residuos en el país.

Este tipo de normativa general puede servir de incentivos para que en otras realidades se tomen medidas parecidas.

No es tarea simple aplicar la nueva norma dentro de un país con estas características. Tomará tiempo, demandará recursos y precisará de la participación de todos los estamentos de la sociedad. Es un desafío que debe ser encarado, aunque con cierto retraso, pero muy necesario, de lo contrario, el cuadro negro presentado por el sector de los residuos sólidos tendería a perpetuarse, como se observa en muchos países de América latina. En fin de cuentas, los ciudadanos deben tener acceso a una digna calidad ambiental y de vida, como lo preconiza la propia Constitución Federal dentro de una sociedad que se encuentra en la busca de su propio camino de desarrollo.

Referencias

Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e ResíduosEspeciais [ABRELPE] (2011). Panorama dos Resíduos Sólidos no Brasil. 2010. São Paulo: ABRELPE.

BERRIOS GODOY, M. R. (2008). Poverty and socioeconomical actual conditions: Residual collection in Brazil. En International Conference: Studying, Modeling & Sense Making of the Planet Earth. Proceedings. Mytilene, GRE. DG-UA.

BRASIL, Senado Federal. (2010). Lei Nº 12.305, de 02 de Agosto de 2010. - Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos-. Brasília: Gráfica do Senado.

COMPROMISSO Empresarial para Reciclagem [CEMPRE] (2012). Série histórica completa 18 anos. Vol. XX, jul/ago, n.124. São Paulo.

COMPROMISSO Empresarial para Reciclagem. [CEMPRE] (2007). O Brasil no panorama internacional da reciclagem. CEMPRE Informa XV (92), CEMPRE: São Paulo.

COMPROMISSO Empresarial para a Reciclagem. [CEMPRE] (2010).CICLOSOFT indica necessidade de novo impulso para a coleta seletiva. CEMPRE Informa XVIII, jul/ago. (112). CEMPRE: São Paulo:

DALTRO, A. L.; Oyama, E. ( 2011). E. A locomotiva do PIB parou. Veja (revista) Ed. 2247, ano 44, n.50. pp.149-150. São Paulo: Ed. Abril.

DIAMOND,.J. (2005). Colapso. Como as sociedades escolhem o fracassoou o sucesso. Rio de Janeiro: Ed. Record.

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística [IBGE]. (2007). Estatísticas básicas por amostra domiciliar. p. 272. Rio de Janeiro: IBGE.

MONACO, Anna. Taintedpromise. (2011). En Herald Tribune (periódico) sat/sun, 14 -15 may 2011, p. 16. Londres,

MONTEIRO, C.A.F. (1981). A questão ambiental no Brasil -1960-1980-. Série Teses e Monografias 42. São Paulo: IGEOG-USP.

PADUA, J. A. et al. (organizadores) (1987). Ecologia e política no Brasil. Rio de Janeiro: Espaço e Tempo/I UPERJ.

PWC; SELUR; ABLP. [Pricewaterhouse; Sindicato de Empresas de Limpeza Urbana no Estado de São Paulo; Associação Brasileira de Resíduos Sólidos e Limpeza Pública] (2011). Guia de orientação para adequação dos Municípios à Política Nacional de Resíduos Sólidos. São Paulo: PwC. SELUR, ABLP.

SUSTENTABILIDADE. (2012). Governo cogita adiar metas da Política Nacional de Resíduos Sólidos. https://www.ibahia.com/detalhe/noticia/governo-cogita-adiar-metas-da-politica-nacional-de-residuos-solidos/ Acceso en 22 nov. 2012.

VEJA (revista). (2011). Como vive a nova classe média. Ed. 2247, ano 44, n.50. p. 172. São Paulo: Ed. Abril.