Diseño y ejecución de políticas públicas. Estudio de casos de dos planes de recuperación urbana

Introducción

Uno de los principales mecanismos, que poseen los gobiernos locales, para la administración del territorio es mediante la formulación y ejecución de políticas públicas. Estas acciones son intencionadas, persiguen un objetivo específico determinado por quien(s) elaboran la política, sea mantener el statu quo, responder a demandas de la sociedad o el mercado. En el contexto de la ejecución de políticas públicas, este artículo evalúa la ejecución de dos planes maestros para la recuperación de espacios públicos en la comuna de Coronel. El primero en ser analizado es el Plan maestro de áreas vedes y recuperación de espacios públicos de Coronel (Plan Verde, 2050), iniciativa elaborada por el municipio local. El segundo caso es el denominado Plan de Regeneración Urbana Coronel (PRU), elaborada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

Ambos planes responden a la demanda social por la recuperación de los espacios públicos de la comuna. En el caso del Plan Verde 2050 responde a la necesidad de la administración local de generar un modelo de gestión del espacio público de modo de elevar progresivamente el índice de áreas verdes dentro de la ciudad. El caso del PRU nace de la política de reconstrucción (post terremoto 2010) impulsada por el Minvu, el proyecto detonante fue la recuperación del humedal Boca Maule y los recursos hídricos asociados a este, así como también el patrimonio arquitectónico ligado a la extracción del carbón en el sector Puchoco Schwager.

Ambos planes se enmarcan dentro de un mismo objetivo general, la recuperación de espacios públicos, la diferencia se acentúa en quien formula, diseña y ejecuta estos planes específicos. Siendo el primero desarrollado por el municipio local asegurando un proceso participativo y una continuidad del plan en el tiempo mediante la asignación presupuestaria anual, además de contar con una serie de indicadores para evaluar su evolución. El PRU por su parte es implementado por el MINVU, el cual, si bien en su proceso de diseño incluye a diferentes actores, es en la ejecución del plan en donde presenta serias falencias, el cual a la fecha (2017) no registra algún tipo de ejecución real ni asignación de fondos económicos para la materialización de algunas de las propuestas establecidas.

El artículo se desarrolla mediante la metodología de estudio de casos (teaching case). Centrándose en ilustrar las diferencias entre la elaboración y ejecución de dos planes, coincidentes en un mismo territorio y con objetivos comunes, desarrollados por diferentes actores, aunque ambos con atribuciones suficientes para la correcta ejecución de sus políticas.

Plan maestro de áreas vedes y recuperación de espacios públicos de Coronel (Plan Verde 2050)

La formulación del Plan Verde 2050 nace en el año 2009, ante la necesidad del municipio en revertir la escasa cantidad de áreas verdes en la ciudad y mitigar los problemas ambientales producto de la intensa actividad industrial. Al inicio del plan la comuna presentaba un índice de 1,5 m² de áreas verdes por habitantes¹, muy por debajo de los 12 metros que recomiendan organizaciones internacionales.

El plan es elaborado por diferentes unidades municipales; dirección de obras, medio ambientes, aseo y ornato, SECPLAN y asesoría urbana, siendo esta última quien coordina y redacta el plan.

El Plan se articula como un modelo de gestión del espacio público, en donde se establecen los criterios y acciones necesarias para elevar en forma progresiva el índice de áreas verdes.

El Plan verde establece una serie de objetivos específicos para lograr su cometido principal: a) desarrollar un plan maestro. b) reducir el número de sitios eriazos. c) mitigar la polución con la implementación de franjas arbóreas. d) mejorar la habitabilidad del espacio público. e) contar con instrumentos legales (ordenanzas) que regulen el diseño de las áreas verdes. f) desarrollar y actualizar el catastro de áreas verdes y espacio público. g) cumplir a cabalidad con las directrices del PPACM².

La propuesta parte de la base de los recursos limitados que cuenta el municipio, por esto se articula con un financiamiento público privado, haciendo participe a diferentes sectores gubernamentales, sociales, privados y a la comunidad local.

La propuesta de financiamiento se divide en dos según la iniciativa a financiar: a) construcción de áreas verdes nuevas o b) mantención, mejoramiento o reparación de áreas verdes.

a) Construcción de áreas verdes nuevas: dentro de esta línea de financiamiento se encuentra:

b) Mantención, mejoramiento o reparación de áreas verdes.

Marco normativo

El Plan Verde al ser diseñado por el municipio incorporo el aspecto normativo para regular las condiciones de construcción y diseño general de las áreas verdes, establecer un plan de manejo de residuos sólidos domiciliarios y regular el uso de suelo mediante la zonificación del Plan Regulador Comunal. Todas estas regulaciones son acciones privativ del municipio y están establecidas en la O.G.U.C, y en la ley N°18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Para garantizar un crecimiento acorde entre áreas verdes y los nuevos sectores residenciales se estableció en el PRC en su artículo 3.2 Cesiones. “En los nuevos loteos habitacionales, las cesiones de áreas verdes públicas deberán tener una proporción mínima en la cual el frente sea igual o mayor al fondo medio, respecto a la vía de mayor jerarquía que enfrenta. Así mismo, los proyectos de loteo que concentren las áreas verdes en espacios mayores a 1500 metros cuadrados, podrán incrementar el coeficiente de constructibilidad hasta un 20 %”. Referente a este último punto el Plan verde incentiva la construcción de parques o grandes áreas verdes que tengan un alto impacto en el sector donde se emplazan.

El municipio ha decretado tres ordenanzas para la regulación del espacio urbano y protección del medio ambiente, estas ordenanzas responden a los planteamientos establecidos en el Plan Verde 2050.

Sistema catastral de áreas verdes y espacio público

Como una potente herramienta para la planificación territorial es considerado el sistema catastral del Plan Verde 2050, mediante este sistema ha identificado cada área verde de la comuna y sitios eriazos. De esta manera se está llevando cuenta del número y superficie de áreas verdes efectivas, espacios públicos secos y/o eriazos, áreas verdes proyectadas a través del artículo 2.2.5 OGUC (loteos residenciales) y áreas verdes proyectadas en proyectos específicos, como es el caso del proyecto Corredor de Transporte Público Coronel o los proyectos de paisaje de la Concesión Ruta 160 tramo Coronel – Tres Pinos, entre otros.

Este sistema catastral difunde sus resultados de manera pública mediante la plataforma SIG del municipio, en donde cada área verde o sitio eriazo identificado cuenta con una georreferenciación y una tabla de atributos en la cual se vinculan datos referidos a la superficie, clasificación, situación, mantención, si posee equipamientos, entre otros.

Propuesta estratégica del plan

En términos generales, el plan propone el uso sustentable del territorio, esto se traduce en la propuesta de un diseño territorial para la ejecución de las áreas verdes. Este diseño obedece a la estructura de una malla, compuesta por corredores verdes en dirección norte sur (principales ejes viales) y corredores en dirección este oeste (esteros urbanos). Estos corredores se ven complementados con la recuperación de los espacios urbanos y diferentes estrategias urbanas que se pretenden concretar en el largo plazo, de tal modo que su ejecución se desarrolló mediante un mecanismo flexible en función de la disponibilidad presupuestaria del municipio, análisis técnicos y demanda de la comunidad.

Este mecanismo parte con la solicitud o priorización de intervención por parte de la comunidad; estas solicitudes las recibe el municipio mediante la solicitud directa de la comunidad o mediante el equipo de gestores territoriales. El segundo paso es el análisis técnico de la solicitud por el equipo municipal. Este análisis se gestiona en la dirección de planificación comunal (SECPLAN) bajo un equipo multidisciplinario (arquitectos, ingenieros, geógrafo, biólogo, antropólogo). Si la iniciativa cuenta con el respaldo técnico, se agrega a la cartera de proyectos verdes, de la SECPLAN, para buscar los fondos económicos para su ejecución.

El plan considera especificaciones técnicas para la mantención de áreas verdes, esto con el fin de entregar una guía que oriente al municipio en la gestión permanente de sus áreas verdes. Esta guía incluye limpieza, fertilización de especies vegetales, control fitosanitario, manejo de especies, control de malezas, podas y riego.

Componente educacional y participación ciudadana

El plan establece la importancia del compromiso ciudadano para el diseño y mantención de las áreas verdes. Como eje principal está la generación de conciencia ambiental, mediante la certificación ambiental de los establecimientos educacionales dependientes del municipio³. A inicios del año 2017 la comuna de Coronel cuenta con 25 establecimientos educaciones con certificación ambiental, de los cuales 13 establecimientos cuentan con un nivel de excelencia, 4 establecimientos con nivel medio y 8 establecimientos con nivel básico. Además, se promueven las alianzas con ONG, universidades, educadores comunitarios. Esto con la intención de generar talleres, seminarios, etc.

Dentro de las campañas que se han realizado en el marco del Plan Verde 2050 se encuentran las siguientes: a) reciclaje de vidrio, b) arborización comunitaria, c) recopila, d) leña seca, leña eficiente, e) limpieza comunitaria de playas.

Plan de regeneración urbana

Origen y objetivos

El plan de regeneración urbana es elaborado por el Minvu⁴, a partir de la necesidad de recuperar espacios urbanos, en ciudades afectados por el sismo y tsunami del año 2010. Se articula como un plan maestro fijando conceptos de desarrollo, planes de acción y gestiones relevantes.

El objetivo principal del PRU es generar, potenciar y/o recuperar la capacidad de los territorios afectados para conformar áreas socialmente integradas y con mejores estándares de calidad urbana.

El plan, focalizado en la comuna de Coronel, pretende mejorar la accesibilidad a sitios de alto valor natural (humedal Boca Maule) y recuperar las riveras de los esteros La Posada y Maule. Incorporando usos recreacionales, y de esparcimiento, generando un “frente” a estos recursos hídricos. Por otra parte, el plan reconoce que la ciudad presenta un patrimonio arquitectónico destacable, principalmente asociado a la mina del carbón, por lo que se propone además rescatar y revalorizar este patrimonio, mediante circuitos turísticos que lo integren a la trama de la ciudad⁵.

Fundamento del plan de regeneración urbana

El PRU se centra en la recuperación del humedal Boca Maule, es por esto que el plan presenta un proyecto detonante denominado habilitación acceso parque humedal (boulevard). Este proyecto pretendía ser el dinamizador de todas las futuras intervenciones que propone el plan. El proyecto contempla una superficie a intervenir de 5240 m². En la cual se emplazan zonas de juegos, estacionamientos, miradores, ciclovías y nivelaciones del terreno.

Según la propuesta del PRU este proyecto se postula a diseño y ejecución, siendo los responsables la seremi del Minvu, se estima una inversión de $737.547. Según el cronograma la etapa de diseño debería ejecutarse el año 2013 para dar paso al año 2014 la etapa de ejecución.

Hasta la fecha, por parte del Minvu, no se registran intervenciones en el humedal. Ni se vislumbra una pronta ejecución del PRU, ya que la totalidad de su cartera de proyectos no cuenta con diseño ni con financiamiento inmediato, siendo necesaria la postulación del financiamiento del proyecto, etapa que en promedio bordea los 10 meses.

Propuesta del plan. Cartera de proyectos

Si bien el PRU se autodefine como un plan maestro, en donde deberían divergen distintos planes de acción, este se limita a listar una serie de propuesta a diseño o ejecución para sector a intervenir.

Estas propuestas se presentan como una cartera de proyectos en donde se detalla la posible fuente de financiamiento y el monto estimado. En estas propuestas no se establece claramente el monto real de la inversión, ni el tiempo en ejecutarse. Por su parte la línea de financiamiento es referencial, ya que no presenta un plan de acción donde se detalle con más claridad el mecanismo por el cual postular. En la tabla 1 se presenta la cartera de proyectos del PRU.

Tabla 1. Cartera de proyectos PRU.
Fuente: Plan de Regeneración Urbana de Coronel. 2013.

Resultados al 2017

El plan verde

Para medir la efectividad del Plan verde se analiza el incremento de áreas verdes total de la comuna. En este análisis se incluyen la relación entre áreas verdes efectivas y el financiamiento de estas. Pudiendo ser del sector inmobiliario, Serviu o municipales. El análisis se realiza desde el 2009 al 2017.

A la fecha la comuna de coronel, considerando las áreas verdes construidas bajo la gestión del plan verde y las áreas verdes históricas, se registran 527.538 m² de áreas verdes efectivas. 289.589 m² de sitios eriazos. 74.026 m² de áreas verdes proyectadas (en etapa de diseño o financiamiento). Al inicio del plan, en el año 2009, la comuna contaba con 186.002 m² de áreas verdes efectivas. Al 2017 se puede afirmar que mediante la gestión del Plan verde se ha triplicado la superficie de áreas verdes en la comuna de coronel.

Respecto a la construcción del plan vede, este ha logrado impulsar las iniciativas de las inmobiliarias, exigiendo y fiscalizando las respectivas ordenanzas en esta materia y sobre todo involucrándose desde el inicio en los diferentes proyectos inmobiliarios desarrollados en la comuna. El mayor aporte en construcción pertenece a las inmobiliarias con 202.088 m² (61%). El aporte municipal es de 82.536 m² (25%) este se concentra en la disminución de sitios de propiedad municipal que se encuentran en situación de eriazos. el aporte Serviu es de 45.446 m² (14%). Estos aporten corresponde a iniciativas de parque o recuperación de barrios ejecutadas por los diferentes programas que mantiene Serviu.

En el ámbito de la educación ambiental se ha logrado acreditar mediante el SNCAE a 13 establecimientos educacionales en el nivel de excelencia. Otras iniciativas impulsadas han sido el reciclaje, programa 4R y un atlas ambiental disponible en formato digital en la página web del municipio.

En el aspecto financiero, el Plan Verde es un ítem permanente dentro presupuesto municipal. En una primera instancia se asignaron 50 millones de pesos para la ejecución de las distintas iniciativas del plan, con especial énfasis en la construcción de áreas verdes.

Resulta complejo poder evaluar los avances del PRU al año 2017, así como también al año predecesor. La estrategia del Minvu para la elaboración del PRU, tanto el de Coronel como los restantes fue mediante licitación pública. El año 2011 se adjudicó la licitación a la consultora Utz Planificación y Arquitectura Ltda. El detalle de la licitación incluía a las localidades de Concepción, Chiguayante, San Pedro de la Paz, Coronel, Hualqui y Tome. Por un monto de 70 millones de pesos. La consultoría entrego el diseño de los programas solicitados, proyectando los inicios de las obras para el año 2013. Actualmente el MINVU no ha destinado presupuesto para la ejecución del proyecto detonante no para los 13 proyectos restantes. Resumiendo, el PRU presenta un avance en su diseño general y lineamientos estratégicos, pero no presenta un avance real, con obras ejecutadas en el territorio. Así como tampoco tiene destinado fondos económicos para la futura ejecución de su cartera de proyectos definida.

Conclusiones

El estudio de las políticas públicas de impacto de territorial, analizadas mediante la metodología de estudio de casos (teaching case), permite evidenciar como a partir de un objetivo semejante se dan dinámicas de ejecución y resultados totalmente opuestos.

Al elaborar políticas públicas de impacto territorial, o cualquier tipo de políticas públicas, estas deben considerar un financiamiento real a sus proyectos, no solo una intención de financiamiento, ya que esto genera una falsa ilusión en la población. La cual al no percibir reales acciones por parte de quien lleva a cabo la ejecución de la política, se sienten vulneradas generan un malestar social.

Las políticas públicas y sus programas, deben ser coherentes entre sus objetivos planteados y los plazos temporales para su ejecución. Claro ejemplo de esto es el Plan verde 2050, ya en su título define su horizonte temporal de trabajo. Y según sus objetivos secundarios va definiendo distintos plazos. Por su parte el PRU define plazos ambiciosos, los cuales no consideran el proceso para el financiamiento del plan, lo que genera que a la fecha el plan no se implementa.

El punto elemental en la falla en la ejecución del PRU es la naturaleza de su planteamiento base. El PRU fue concebido bajo la lógica de la reconstrucción post terremoto y su área de intervención, humedal boca Maule, no es coherente con la necesidad de reconstrucción post terremoto. Este sector si bien es urbano no sufrió daño producto del sismo del 27 de febrero del 2010.

Por su parte el Plan Verde 2050 es coherente entre su objetivo y la demanda social de recuperación y mejoramiento de espacios públicos.

Referencias

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