Construcción politico-administrativa de la Región de Ñuble

Introducción

Chile se extiende a lo largo de más de 4.000 km en una franja entre la Cordillera de los Andes y la costa suroriental del Océano Pacífico. A partir de 2007 el país cuenta con 15 regiones, 54 provincias y 346 comunas en total, en 2017 esta situación cambia cuando el 05 de septiembre, se publica en el diario oficial la Ley N° 21.033, que crea la XVI Región de Ñuble y las provincias de Diguillín, Punilla e Itata.

La división electoral experimentará algunos cambios, debido a que la creación de la Región de Ñuble afecta la composición del distrito electoral 19 y de la 10° circunscripción senatorial, quedando la nueva región representada en el Congreso Nacional por dos senadores y cinco diputados, sin embargo, esto cambiará una vez que la nueva región se encuentre en régimen y se produzca la renovación de representantes al parlamento en el año 2021 (BCN, 2017).

De acuerdo con la conformación definida por la ley 21.033, la Región de Ñuble está compuesta por las veintiún comunas (21) que componían la antigua Provincia de Ñuble, teniendo como capital regional a la comuna de Chillán. La región cuenta con tres provincias: Diguillín, Punilla e Itata, las que a su vez tendrán como capitales provinciales a las comunas de Bulnes, San Carlos y Quirihue, respectivamente (BCN, 2017).

Este territorio de carácter eminentemente rural, tiene una enorme carga cultural basada en el marco histórico de desarrollo de Chile como parte de la antigua zona de frontera, espacio donde existía un fuerte intercambio cultural y político, no exento de situaciones de confrontación entre la presencia del español y el pueblo mapuche, y luego durante el periodo de revolución independista en contra del gobierno español y la organización política resultante “(…) situación que incide tanto en la estructura del espacio como en su función” (IGM 2001 p.11).

La nueva región obedece a una antigua pretensión de los habitantes de la zona que buscan el desarrollo, el crecimiento y el buen vivir, la descentralización en las actividades administrativas y la consolidación de una identidad territorial diferente. Estas circunstancias son contrarias a la situación establecida y mantenida por la centralidad detentada por la capital nacional (Santiago) y la capital regional (Concepción) y por ello a través de la autodeterminación político-administrativa se plantea la creación de la nueva región, la evolución de este proceso es revisado a continuación.

Desarrollo

La globalización, como un fenómeno complejo que cubre una multiplicidad de espacios sociales y culturales y que a la vez es un fenómeno autónomo que no debe entenderse como la causa determinante de todo lo que ocurre, hay que considerarla como una dimensión de la modernidad (Larraín, 2005), la cual aparece asociada a los procesos de racionalización y desencanto del mundo, más el dominio de todas las cosas mediante el cálculo (Weber, 1964) y que para Giddens en Larraín (2005) establece “(…) discontinuidades con el pasado, la expansión extrema del ritmo de cambio, la amplitud mundial de los efectos del cambio y la naturaleza específica de las instituciones modernas” (Larraín, 2005 p.13).

Por ello es necesario volver a revalorizar aquellos elementos que configuran la territorialidad, lo que incide a recurrir a la geografía política desde la geografía, es decir: atendiendo a una línea argumental que incluye al enorme Humboldt (1811) que, en su Ensayo político sobre la nueva España, introduce una serie de reflexiones acerca de la relación entre los hechos geográficos y la vida política. Considerar a Ritter (1865), quien recalcará la importancia de utilizar todas las ciencias en el estudio de la geografía y que en su obra Geografía Comparativa, subraya la influencia de la naturaleza en la actividad humana privilegiando el análisis a escala continental y resaltando que las características geográficas y el clima intervienen en el comportamiento de los Pueblos y de los Estados, a medida que ellos avanzan en la historia, concibiendo a la geografía como una disciplina que tiene como centro el estudio de las relaciones entre el medio natural y el desarrollo de los pueblos (Benito y López, 1999).

La comprensión para la explicación del espacio, comprende todas las dimensiones que lo integran, la prisión original (Di Meo, 1999) es decir, el espacio posee la cualidad de ser un todo, aun siendo parte, de lo que para Lefebvre (1991) es lo concreto, lo material, y por otra parte es resultado o producto de las representaciones cognoscitivas de los seres humanos, de ahí su propuesta trialéctica del espacio social, constituida por el espacio percibido, el espacio concebido y el espacio vivido, permitiendo superar la oposición sujeto-objeto. Desde el espacio se infieren territorios los cuales pueden ser continuos y contiguos, representados de manera gráfica por un conjunto de zonas, puntos y redes, formados por diferentes escalas, dimensiones, factores y variables. En donde la representación del territorio (Schneider y Peyré, 2006; Díaz, Alvarado y Guerrero, 2011) manifiesta la existencia de actividades humanas en un espacio y tiempo determinado, generando una morfología que resulta de las transformaciones antrópicas.

De este modo el territorio será entonces la prisión creada por los hombres como una fracción del espacio, apropiado y valorizado a partir de las diferentes relaciones sociales de carácter diverso e interacción compleja o no, esta apropiación tiene dos enfoques uno funcional y otro simbólico cultural (Giménez, 2001) el cual permite la creación de diferencias que a la vez pueden crear nuevos territorios, estableciendo lineamientos de continuidad o discontinuidad (Mançano, 2011).

Ávila (2008) considera que existen dos grandes vertientes abocadas al análisis de los territorios, una que plantea que la expresión de los fenómenos puede cuantificarse (modelos) bajo la noción del espacio económico como categoría de análisis, validando diseños centro -periferia y ocupando técnicas que analizan la industria, el comercio y el crecimiento económico versus la densidad y las condiciones naturales (Fujita et al., 1999); así como planteamientos que consideran a las regiones en la globalización, es decir asignan adjetivos a las regiones de acuerdo a su desempeño (regiones ganadoras y regiones perdedoras) (Benko y Lipietz, 1994). “La dimensión económica de las relaciones territoriales tiene un rol esencial, toda vez que las leyes de la economía ejercen en última instancia los mecanismos de organización del territorio” (Ávila, 2008 p. 105)

La segunda vertiente no niega la importancia de la primera, pero concede mayor validez a las variables sociales que inciden en las acciones económicas, en los roles políticos y en las consideraciones propias de los actores sociales fundamentando que el territorio es una construcción social limitada, en una dimensión espacial, dotada de sentido y de existencia por un grupo social (Pérez, Farah, Grammont, 2008), “(…) esta espacialidad proyecta las actividades, los saberes, las actitudes, las representaciones y las identidades” (Benko y Lipietz, 2000 p.9-15). Este enfoque recoge la tradición de la geografía humana francesa, para la cual las sociedades construyen sus territorios, situación que es válida para las sociedades agrarias latinoamericanas donde la relación de los grupos sociales con su entorno territorial continúa siendo muy compleja y en la que los procesos culturales tienen aún un rol central (Ávila, 2008).

El territorio es, a la vez, un centro de significados, en constante cambio, construido en base a testimonios, un espacio vital de experiencia cotidiana, que otorga identidad al grupo humano que lo habita en virtud de una historia construida, “(…) el territorio rural es portador de visiones, historias y aspiraciones de quienes viven y lo conforman” (Hernández, 2015 p.15). El territorio es, por lo tanto, un producto de la capacidad que el ser humano tiene para transformar con su trabajo la naturaleza que le rodea y también sus propias relaciones sociales (enfoque Moderno). A través de él se reconoce la imbricación histórica de la relación naturaleza y cultura (Hernández y Rosales, 2011). Esta dualidad de cohabitación social, económica y cultural versus el espacio natural establece perspectivas políticas y opciones económicas presentes en los territorios, las cuales inciden en la configuración de los mismos. Identificándose también dos frentes; uno institucional/político, donde se establece la tensión espacial sobre la base de la descentralización (Estado–Provincia o Provincia–Municipio) y el otro, establecido como un frente de carácter productivo/territorial, donde se denotan los cambios espaciales por reestructuración de los aparatos económicos regionales y sus consiguientes efectos sociales (Marchena, 1995).

Metodología

La geografía (en la modernidad) ha estado ligada, por la información que provee, a la política (principalmente), en función de servir como herramienta a la estructura de organización territorial de la autoridad de los Estados, ha sido una ciencia al servicio del poder, al favorecer la explicitación y definición de los espacios y su vínculo con los pueblos. La definición político-administrativa y su explicitación en el territorio chileno es necesario entenderla asociada a los poderes del Estado determinados en la Constitución. En Chile, respecto del Estado, se encuentra definido con un carácter unitario con una autoridad máxima que es el Presidente de la Republica, donde la Constitución define objetivos e identificación de autoridades considerando agrupaciones distintas del territorio, pero con énfasis en él.

Ello determina tres niveles de análisis, en primer término, los territorios ligados al Poder Ejecutivo, donde se crea una división político-administrativa compuesta de tres unidades territoriales: Región, Provincia y Comuna. (Capítulo XIV de la Constitución Política). Para el Poder Legislativo se establece una división política-electoral, compuesta de 19 circunscripciones senatoriales y 60 distritos de diputados. (Capítulo V de la Constitución Política) y para el Poder Judicial se establece una división Judicial, con lo que dentro de cada región existe a lo menos 1 Corte de Apelaciones y dentro de cada comuna existe a lo menos 1 juzgado de letras o de primera instancia, totalizando 300 juzgados de letras con asiento en las comunas, 17 Cortes de Apelaciones y la Corte Suprema de Justicia (Capítulo VI de la Constitución Política) (BCN, 2018a).

Por ello el diseño del estudio considera la descripción en el territorio de los poderes, a través de un estudio de caso (Yin, 2013; Stake, 1978) con una estrategia circular y de amplio espectro en la recolección de los datos, adecuada para una unidad de análisis amplio y complejo, con procesos y relaciones frecuentemente imprevistos por la imprecisión de las fuentes. Se priorizaron dos ejes para reunir los antecedentes por cada una de las fases. En la fase de determinación política administrativa del periodo colonial, la adscripción de fuentes documentales (cédulas reales principalmente) fue establecida mediante la determinación de las coordenadas en una base de mapa de América del Sur. Asimismo, en esta fase, el fondo documental HGIS de las Indias, permitió estructurar delimitaciones territoriales de Corregimientos y Partidos, para la zona de estudio.

La segunda fase referida a la determinación política administrativa del periodo comprendido en el siglo XIX, se realizó con el análisis del cuadro normativo construido en los periodos de organización republicana, considerando la amplia base documental proporcionada por los ensayos constitucionales, constituciones y leyes complementarias, además de documentación especializada. La zonificación propuesta considera una visión político-estratégica que se estructura en frecuentes cambios. En segundo término, se utiliza como fuente para establecer una base cartográfica el texto Jeografía Descriptiva de la República de Chile (Espinoza, 1897). Donde cada imagen fue recortada por las líneas de demarcación de cada Provincia, georreferenciadas mediante cruces de coordenadas, para luego componer un mapa general inexistente en la fuente original.

La tercera fase definida por la determinación política administrativa desde el siglo XX a la actualidad se realizó con información provista por las cartas fundamentales y la base normativa recopilada por Zamudio (2001), así como por fuentes documentales asociadas a las bases cartográficas provistas por el IGM y el INE (2017). La construcción circular queda de manifiesto en la necesidad de asumir en el SIG, el contraste de la información, mediante una serie de coberturas hidrográficas (Open Street Map), coberturas de cuencas y subcuencas (Banco Nacional de Aguas de la Dirección General de Aguas), político-territoriales (INE) para poder plasmar los cambios político-administrativos (espacialidad) desde la situación en la que se encontraban, por la composición histórica de cada zona, la cual se hace bajo los enfoques temporales provistos por las fuentes históricas (temporalidad).

Resultados

División política administrativa durante el periodo colonial

Las consideraciones en el Chile republicano de hoy, obedecen a una ordenación de continuidad y cambio de las instituciones y estructuras que le otorgan identidad al territorio (y su sociedad), ello involucra realizar una descripción de ellas y su influencia desde el periodo colonial, para así determinar el sentido identitario-cultural que hoy tiene la Región de Ñuble, en el contexto nacional, para la determinación político-administrativa. De este modo es necesario remontarse al Chile antes de Chile, cuando el imperio español (monarquía) organizaba los territorios de ultramar (América y las Filipinas) de acuerdo a las prerrogativas del rey, las cuales se encontraban sujetas a una serie de postulados que fueron conformando Derecho, en este caso el rey era el señor natural de los territorios, tanto por su vinculación con ellos, como por su derecho dinástico, y su empeño debía estar enfocado en conservar la herencia, confiriendo al territorio la categoría de reino, patrimonio de la dinastía (Góngora, 1951).

Como la monarquía indiana no conoció de la división de poderes y el hecho que el gobierno y la justicia eran derivados del rey (supremo juez y legislador), considerando además que el ordenamiento legal se inclinó a crear comunidades estrictamente reguladas buscando el orden y la paz social, se entendía la justicia como un fin prioritario y supremo del Estado (Enríquez, 2016), con ello en mente se entiende que la administración en América se encontraba en función de diferentes justicias (hacienda, gobierno, militar) como expresión de poder y su explicitación territorial iba de la mano en la medida que la invasión se efectuaba y la ocupación se consolidaba para el cambio de identidad del territorio, ello significó la creación de estructuras jurídico-político-territoriales.

Las estructuras creadas se asentaron sobre el derecho de conquista en virtud de la bula de Alejandro VI, que conformó estas tierras en otra propiedad de la corona. Con lo que los expedicionarios y autoridades pudieron así apropiársela en nombre del soberano y distribuirlas a los conquistadores, convirtiendo a los españoles en propietarios (Gay, 1854). Aunque no de uso común en Chile, las tierras serán divididas en dos grandes clases: una destinada a los infantes (peonías) y la otra (cinco veces mayor) a los jinetes o escuderos (caballerías). El acto de posesión es una reclamación ante notario sellada con una acción simbólica (beber agua de un manantial, corte de ramas, cavado de hoyo) más la construcción de una cruz que servía de sello final de aquel acto (capitulaciones). Sin embargo, si al cabo de tres meses no se había comenzado a construir casa alguna, con trabajo de desmonte o cría de animales (como clausulas), el gobernador podía despojarlos de las tierras, entregarlas a otro colono y exigir el pago de una multa (Gay, 1854).

La ocupación y dominación del territorio americano, evidencia un trastoque en la tenencia de la tierra, el cual se realiza considerando ciertas ordenaciones jurídicas¹, si en el norte de Chile la fuerte presencia incaica era la principal característica sobre la cual se estructuran centros poblados y vías de comunicación; en el sur la invasión española considera la ocupación como un proceso donde la naturaleza (salvaje) que engendra hombres salvajes (pueblos originarios) debe dar paso al europeo que enfrenta la adversidad de la naturaleza para salir airoso en su lucha por la cristianización (Gay, 1862). Ello conlleva la explicitación territorial de forma descriptiva, toponímica y cartográfica, es decir el llamado descubrimiento no es más que la incorporación de territorios ya existentes al mundo cristiano (Rojas Donat, 2002), para que, sobre la base de esa realidad inventada, se estructure la administración del imperio.

Las instituciones españolas (justicias), se instalan entonces como estructuras de poder, requiriendo que sus atribuciones y rango de cobertura territorial sean determinados explícitamente, cabe considerar que como el proceso de invasión y conquista se encontraba en pleno desarrollo, se requirió de acciones y determinaciones de ajuste en virtud de la información territorial que estaba en continuo tránsito. Chile entonces, se encuentra administrativamente estructurado en el territorio como una Gobernación dependiente del Virreinato del Perú (mapa 1), dividido en Provincias de gran extensión territorial que eran susceptibles a los cambios, de acuerdo a la ocupación del mismo por la administración de justicias. En este caso la Audiencia y Cancillería Real de Chile fue el más alto tribunal de la Corona española en el reino. Creada en 1565 e instalada en la ciudad de Concepción hasta su disolución en 1575 (Barrientos, 2000).

Mapa 1: Virreinatos españoles en América durante el siglo XVII

Consolidada la conquista de los grandes imperios agrarios en América, en cuya cima de la pirámide social se ubicaron los blancos peninsulares (Mellafe, 1995) y establecida la demarcación territorial para el ejercicio de las instituciones imperiales, el proceso de cambio identitario en el territorio entró en una fase donde “(…) los primeros gobernadores intentaron mantener la estructura de poder interna” de cada zona (Stewart y Rock, 2018 p. 118). Por lo que se equiparó el rol y dominio territorial de los llamados caciques a una percepción eurocentrista, asignándoles una zona para él y sus súbitos, además de poderes judiciales y civiles dentro de la llamada República de Indios. Al ser vasallos conquistados, los súbditos varones mayores de 15 años, tenían que pagar un tributo de entre 8 y 15 pesos, la administración de estos recursos (Encomienda) benefició a algunos conquistadores con la obligación de cuidar, enseñar (religión católica) y cobrar el tributo. En Perú, México y otros lugares se cobraron los tributos en granos y otros productos de la tierra, pero en Chile solo se cobraba en mano de obra forzada y aunque se podía cancelar el tributo con un par de meses de trabajo, los encomenderos chilenos obligaban a trabajar todo el año (Stewart y Rock, 2018).

Queda claro entonces que el territorio es una fuente de riqueza para el español, por lo que el apego a la cosmovisión eurocéntrica del periodo les otorga derecho y propiedad sobre el mismo, en ese sentido los pueblos originarios que se encuentran imbricados en el territorio se hace menester su incorporación al imperio (cristiandad), de éste modo todas las acciones (económicas) llevadas a cabo en el territorio, se encuentran reguladas por la diversa índole de justicias, lo que conlleva que para el cumplimiento de las normas piramidales de reparto (hasta llegar a la corona) de la riqueza obtenida, se requiera de una estructura de organización, administración y delimitación territorial. Una de estas delimitaciones, asociada al sistema de encomiendas en Chile, corresponde a los Corregimientos (mapa 2) a veces integrados por Partidos (o parte de ellos), los cuales son unidades territoriales muy genéricas y reúnen en sí una gran variedad de territorios diferentes, no necesariamente asociados a un núcleo urbano, formando subdivisiones de un territorio mayor, donde (muchas veces) solo se asocian aspectos territoriales que ilustran una acción administrativa (HGIS, 2017).

Cada corregimiento se encuentra regido por un corregidor nombrado por el gobernador (sujeto a confirmación) y sometido a él, en lo militar, político y civil, y sujetos todos a la Real Audiencia en lo judicial. El corregidor como juez real investido de diferentes oficios: corregidor y justicia mayor, alcalde mayor de minas, capitán de guerra y a partir de las fundaciones del siglo XVIII superintendente de villas, era un agente político con amplias facultades, que en Chile no contaba con un contrapeso como el que podía ofrecer un cabildo, controlado por una elite local fuerte (Enríquez, 2016). El cargo no tenía remuneración, y dependía de los emolumentos logrados en las actividades desarrolladas a cargo de la mano de obra esclava (Cobos y Lorenzo, 1985); (Lorenzo, 2014).

La delimitación del Corregimiento de Chillán es aproximada y corresponde a información actualizada que fue adaptada por HGIS de la Indias para establecer una zonificación, pero las fuentes son claras a la hora de plantear que el Corregimiento se encuentra compuesto por el Partido de Chillán y el Partido de Perquilauquén, separados principalmente por el río Ñuble. El límite de este a oeste del corregimiento por el norte, se inicia en los contrafuertes cordilleranos por los cauces cordilleranos que dan origen al río Longavi, el cual desemboca en el río Perquilauquén. De igual forma el límite sur del corregimiento se estructura en el río Dañicalqui que actúa como tributario del río Itata hasta su confluencia con el río Ñuble.

Para 1550 Pedro de Valdivia funda la ciudad de La Concepción, asignándole como parte de su jurisdicción todo el territorio de la (actual) Región de Ñuble, varios vecinos recibieron Repartimientos o Encomiendas: Juan Valiente (1550) recibe los territorios del cacique “(…) Gabilillanga con todos sus indios e subjetos que tiene su asiento entre los rios de Maule y Ñuble” (Muñoz Olave, 1921 p.5) (correspondiente a Quirihue) (Reyes, 2009). El mismo año, Valdivia entrega el Valle de Chillán al capitán Pedro León, pero este asumirá otra encomienda en la Imperial, por lo tanto el 8 de julio de 1552 premiará al capitán Hernando de Huelva con la encomienda de “(…) los lebos, dichos de Otohue, Coihueco, Pelel; Niegana e Chillán” (Muñoz Olave, 1921 p.6) en este caso tierras al oriente de la concesión hecha a Juan Valiente, correspondiente a los actuales Chillán, San Carlos y Coihueco (Reyes, 2009): El valle ubicado inmediatamente al sur de Chillán (Bulnes, Yungay y Quillón) fue entregado el 16 de julio de 1551 a Ortuño Jiménez de Vertendona, ocupando las riberas del río Itata hacia la sierra (Muñoz Olave, 1921); (Reyes, 2009), obligándole por el acto a mantenerse preparado para la guerra y cristianizar (desarraigar) a los hijos de los caciques en Concepción. El área occidental de Quirihue (Ninhue), fue asignada a Gerardo Gil en 1551; y en 1552 se entregó a Antonio Lozano (previo traspaso de Antonio Beltran), tierras e indios ubicados entre el Itata y el Maule, más cercanos al Itata (Coelemu) (Muñoz Olave, 1921); (Reyes, 2009).

Mapa 2: Corregimientos de la zona del Biobío

Junto a Concepción, Valdivia fundará 10 ciudades y fortalezas, intentando controlar una población indígena cercana al millón de individuos, pero continuas sublevaciones (1533), destruirán casi todas las fundaciones, además de llevarse la vida del propio gobernador (Mellafe, 1995). Cabe mencionar los amagos bélicos de 1558; luego el gran levantamiento de 1598; la destrucción de los cultivos en 1628 y 1629 y la ofensiva de 1655 encabezada por el mestizo Alejo (Encina y Castedo, 1948); (Reyes, 2009), lo que causó la reducción de la cantidad de indios encomendables, y de las encomiendas (arrasadas), por lo que se dictaminaron fusiones de éstas, para formar nuevas reparticiones, dejando tierra libre para la colonización, la cual fue frecuentemente adjudicada por militares (Villalobos y Rodríguez, 1997), se entiende el por qué.

Con la muerte de Pedro de Valdivia, los gobernadores no pudieron otorgar tierras sino a condición de confirmación del rey. Las tierras conquistadas no podían ser vendidas hasta después de cuatro años y dichas ventas solo podían ser efectuadas por legos, no por religiosos regulares o secularizados. De esta forma se prevenía por parte de la corona la acumulación de territorios en las llamadas manos muertas, las tierras se convirtieron en alodiales, por lo que los terrenos fueron adquiridos por los recién llegados de forma gratuita (Gay, 1854). Luego de los levantamientos indígenas y el inicio de la guerra, se constató una nueva generación de territorios encomendados, surgidos al amparo ya no de los cacicazgos sino solo de la vecindad de indígenas y mestizos, con lo que se verificaran una serie de acciones tipificadas jurídicamente, tales como: traslados, reducciones y esclavitud por guerra, además de evidenciarse una serie de invenciones jurídicas (indios depositados), esclavitud por usanza (compra de mujeres y niños), o lisa y llanamente la apropiación de pueblos indígenas por el arriendo de tierras, entre otros (Stewart y Rock, 2018).

Como la presencia indígena se encuentra asociada al territorio, se evidencia un problema para el europeo en la gobernación chilena, el robo de cultivos, animales y armas, además del secuestro, la tortura y el asesinato de los peninsulares avecindados, plantean circunstancias diferenciadas respecto de la ocupación del espacio por parte de los españoles en los grandes imperios agrarios “(…) no existe una pirámide de poder social y económico única que capturar, ni homogeneidad étnico-cultural en su población” (Mellafe, 1995 p. 218). No era posible crear una ciudad para el control de los grupos, ni se los podía destruir fácilmente, por lo que se estableció una frontera abierta, pero a la vez una guerra permanente. En ese escenario ocurre la fundación de un fuerte y la ciudad de Chillán, estrategias explicitas (símbolos) de demostración de fuerza en la guerra contra los pueblos originarios; el fuerte creará un buffer de exclusión indígena donde la ciudad se enmarcará como representación del mundo cristiano en la zona, sirviendo para el descanso y pertrechamiento de las tropas y como fuente de alimentos para la ciudad de Concepción, además permitirá asegurar en parte las vías de comunicación con la ciudad costera, en esta idea de conectividad militar para el aseguramiento territorial (libre de indígenas).

La ciudad de Chillán entonces, fundada (primera fundación) en 1580 a orillas del río Chillán, en tierras de los quinchamalíes (Medina, 1956) tiene por objeto un fin estratégico (Villalobos y Rodríguez, 2017) donde el cabildo resultante abarcaba todo el territorio comprendido entre el río Itata y el Maule excepción hecha del Partido de Itata que siguió unido a Concepción. Fueron agregadas a la jurisdicción de Chillán las encomiendas Cauquenes, Putagán, Loncomilla y Purapel colindantes con el Maule por el norte y que en lo civil dependían de Santiago. Estas agregaciones hicieron crecer en importancia al Partido de Chillán. En paralelo el territorio del Biobío, se encuentra supeditado a las delimitaciones político-administrativas de la iglesia (católica), la cual fuertemente imbricada con el Estado, presenta delimitaciones territoriales propias, de extensiones variables ligadas a la presencia de religiosos y a la fundación de ciudades, a ella corresponden los obispados, curatos y las parroquias mencionados por Lacoste (2002). En este sentido la Parroquia de Chillán abarcaba todo el territorio comprendido entre el río Ñuble hasta el río Longaví y su importancia radica en que esta demarcación es la que sujeta las riendas económicas para el pago de diezmos (Muñoz Olave, 1921).

En 1700 falleció el rey de España Carlos II, de la casa de los Habsburgo, la sucesión al trono recayó en Felipe de Anjou, sobrino nieto del difunto, perteneciente a la casa de Borbón, que en ese instante estaba gobernando en Francia. Con su asunción al trono, se iniciaría un proceso modernizador en materia económica y tecnológica que luego de consolidarse en la península, se extendería a las colonias de ultramar. El primordial objetivo de las reformas era consolidar el poder de la corona sobre los territorios², mejorar el bienestar de los súbditos, disminuyendo la corrupción y los abusos de poder, pero principalmente restaurar el flujo de recursos que hacía ya tiempo gestionaban los consulados de comercio y la iglesia católica.

Para ello se reestructuró la administración territorial, a través del sistema de Intendencias, figura que venía perfeccionándose en Francia, desde el periodo de Luis XIII, por lo que sus funciones y atribuciones estaban ya probadas a la hora de ser implantadas con éxito en España, con ello los reyes ilustrados buscaban uniformar la administración, mejorar los ingresos, promover el bienestar y tener claridad en la defensa de los territorios. La instalación de las Intendencias conllevó un control efectivo sobre el mismo, haciendo crecer el aparato estatal por la provisión de nuevos cargos para las subdivisiones de las Intendencias, las Subdelegaciones (Partidos) a cargo de subdelegados directamente subordinados al Intendente como jefes políticos, fiscales, justicia y hacienda (todos, a veces solo uno) (HGIS, 2019).

Tabla 1: División Político-Administrativa de la Capitanía de Chile para 1810

Fuente: Convocación al Congreso Nacional de 1811 por la Junta de Gobierno, 15/12/ 1810

El Intendente tenía injerencia en todos los asuntos fiscales (hacienda), era juez supremo en su territorio, pero supeditado a la correspondiente Audiencia, en los asuntos de guerra se encontraba sujeto al Comandante General, en los asuntos de fomento a la economía (policía) le restaba poder a los cabildos, así como a las autoridades eclesiásticas. Sus funciones en algunos casos se contraponían con otras autoridades como el virrey, pero en otros se permitía la duplicidad de funciones en una persona para asegurar coordinación, por lo que existía flexibilidad a la hora de plantearse la administración. Los subdelegados a cargo de los Partidos contaban con las mismas atribuciones de un Intendente, ambos con la restricción de no inmiscuirse en los asuntos de comercio.

División Política administrativa en la naciente Republica

La invasión francesa de España (Napoleón) generó ciertas vacilaciones respecto de la postura de las colonias, por una parte, el temor al relajamiento de los vínculos con la misma y por la otra la conveniencia del reconocimiento del dominio galo. Uno de los hombres más influyentes de la época (Juan Antonio Ovalle) argüirá el reconocimiento de Fernando VII como legitimo gobernante de América, pero ante su imposibilidad de gobernar, el pueblo estaba llamado a proveer los puestos de autoridad, con lo que el gobierno, concluido el poder del rey, debía cambiar. De esta forma, el ideario propuesto permite que los patriotas fueran elaborando un itinerario ajustado a derecho que permitió la formación de la Primera Junta de Gobierno (1810) (Camacho, 2017).

Fundados en las Leyes de Indias, los americanos sostenían que el vértice de unión de las colonias era el soberano, por lo que en el caso que España no se recuperara de la invasión y su rey no volviera el trono, la soberanía debía retornar al pueblo, el cual debía estar preparado para gobernarse libremente, oponiendo de este modo la Soberanía Popular al absolutismo por Derecho Divino. En este sentido, la noción de patria fue construida rápidamente desde cero de acuerdo a los marcos territoriales administrativos y jurídicos, complementado con una base constitucional, que entregaría una moldura alternativa de lealtad, sobre la base de una dimensión geográfica e histórica, (Camacho, 2017).

La delimitación del poder entonces, ahora en manos del pueblo, tenía una repercusión territorial, la soberanía obligaba para su mantenimiento a cuestiones prácticas que apuntaban al sostenimiento y desarrollo, pensado como sustento para el cambio político, el cual estaba afincado en principios modernos. Chile optó por un camino constitucionalista, como herramienta político-cultural, por ello tempranamente se observan estos objetos jurídicos de ordenamiento que buscaban constituirse en una expresión de organización de una sociedad que se hacía consciente de sí misma en el territorio, sin el vínculo con España. Por ello, luego de finalizadas las guerras de Independencia, el territorio fue percibido como algo propio, ganado con mucho esfuerzo, sobre el cual se tienen derechos adquiridos.

El nuevo sentido de ocupación y estructuración política administrativa del territorio contó con los aportes e ideas del modelo francés, que luego de la Revolución Francesa y de la mano de los oficiales que llegaron después de la caída de Napoleón (Rosenblitt y Sanhueza, 2010) buscaron otorgar funcionalidad territorial, con la creación de espacios homogéneos. Asimismo, la geografía (nuevamente) se coloca al servicio de los gobiernos para la descripción del territorio (Patria), sus recursos, posibilidades y restricciones, frente a la temprana detección de carencias en la cantidad y calidad de la información que el Congreso Nacional tenía, información necesaria a la hora de establecer prioridades de desarrollo, necesarias para la mantención de la Republica.

El periodo comprendido entre 1823 hasta 1830 se caracteriza por la búsqueda de un ordenamiento institucional adecuado que diera forma al Estado, pero la carencia de un proyecto político común para organizar el país, junto con la inexperiencia, llevó a ensayar en un corto período diferentes formas de organización política. Aunque todos coincidían en que debía ser una República; había diferentes visiones sobre la autoridad que debía tener el poder ejecutivo y quien lo detentara, el grado de autonomía que debían tener las Provincias en relación con el poder central y el respeto a las distintas creencias religiosas, entre otros elementos.

Este proceso de elaboración consciente de la organización interior del territorio nacional, se consideraba como progreso y tendrá diferentes corrientes y énfasis, las cuales confluirán en el Reglamento Orgánico y Acta de Unión del pueblo de Chile (30/03/1823), la Constitución política de Juan Egaña y el Ensayo Federal de 1826 (Sanhueza, 2008). Cambiando el sistema de Intendencias, por uno determinado por Departamentos, los cuales serán subdivididos, en Distritos y Cabildos. El Reglamento orgánico y Acta de Unión define que “Chile en su estado actual se dividirá inmediatamente en seis Departamentos”, delimitados de la siguiente forma:

La división del territorio en secciones de menor tamaño lograría mayor transparencia, eficacia y eficiencia, facilitaría la fiscalización y empoderaría a los territorios en la búsqueda de soluciones a sus propios problemas, otorgando un ethos a la población basado en los ideales de la época, un poco siguiendo el ejemplo industrioso de los Estados Unidos. En este periodo aparece por primera vez en forma explícita el Departamento de Chillán, dentro de las posibilidades de delimitación, sin embargo, finalmente su territorialidad quedara comprendida dentro del Departamento de Concepción (con capital en Concepción) el que quedaría delimitado entonces (Egaña, 1824); (Zamudio, 2001) entre el río Maule por el norte y el río Vergara, los cerros de Santa Juana y de Rumen por el sur. El Departamento comprende las Delegaciones de Lautaro, Concepción, Puchacay, Rere, La Laja, Coelemu, Itata, Chillán, San Carlos, Parral, Linares y Cauquenes. El antiguo Partido de Chillán ahora delimitado entre el río Ñuble por el norte y el río Itata por el sur se asume dentro del nuevo marco normativo político-administrativo como Delegación de Chillán (mapa 3).

“Delegación de Chillán, confina al sur con la Delegación de Rere de quien la divide el río Itata desde su nacimiento hasta su confluencia con el Ñuble; al oriente con la Cordillera de los Andes; al norte con la Delegación de San Carlos de quien la separa el río Ñuble hasta su confluencia con río Itata; al occidente con la Delegación de Puchacay, de quien la divide el mismo Itata por un semicírculo que hace para unirse con el Ñuble. Su extensión de Norte a sur es de 22 leguas y de 20 de oriente a occidente. La capital de la Delegación es la ciudad de Chillán, comprende los distritos de Carico, Guachipin, Cuca, Patahual, Cabeceras de San Xavier, Pelmuco, Trilaleu, Mayulermu, Largui, Colton, Vegas de Saldes, Cato, Coygueco, Nebuco” (Egaña, 1824 p.199).

Mapa 3: Delegaciones, Departamento de Concepción, 1824

En noviembre de 1825 se elaboró el Reglamento Provisorio para la Administración de las Provincias que abordó la formación, las atribuciones y restricciones de las asambleas provinciales, sobre los gobernadores, las municipalidades y la administración de justicia. Asimismo, se refirió a la división de la República: en Provincias, Municipalidades y Parroquias, medida necesaria para la organización de las instituciones administrativas. La demarcación de los deslindes provinciales tuvo relación con el espíritu democrático reflejado en la representación nacional, en este caso, las Asambleas. Sin carta fundamental el nombre y límites de las Provincias es la siguiente:

Las propuestas federalistas al cambiar la denominación de Departamentos a Provincias, variaron también el título de quienes hacen cabeza de estos territorios, en este caso de Gobernadores Intendentes a simplemente Gobernadores, sumándose al debate sobre las modificaciones de los límites y los topónimos en las estructuras territoriales existentes. Una ardua batalla se dio en el Congreso entre los representantes dejando entrever las ambiciones locales, respecto de la conveniencia o no de la existencia de Ñuble (Chillán), como espacio de importancia territorial, diversos puntos de vista diferenciaban o no el territorio entre el río Ñuble y el río Diguillín como referentes. Por una parte, la zona del Maule y por la otra la zona de influencia Concepción con una serie de argumentos militares, económicos y políticos se disputaron la preeminencia sobre el territorio, buscando evitar que Chillan disputara supuestos liderazgos territoriales a ambas zonas (Sanhueza, 2008).

Entre 1833 y 1850, se crearon y reestructuraron las siguientes provincias: Talca en 1833, con una parte de Colchagua (Departamento de Talca). Chiloé en 1834, estableció sus 10 Departamentos. Valparaíso en 1842, con una parte de Aconcagua (Departamento de Quillota) y una parte de Santiago (Departamentos de Valparaíso y Casablanca). Atacama en 1843, con una parte de Coquimbo (Departamentos de Copiapó, Freirina y Vallenar). La Provincia de Ñuble fue creada por ley el 2 de febrero de 1848, con una parte de la Provincia de Concepción, el Departamento de Chillán (antigua Delegación de Chillán creada en 1823) y una parte de Maule (Departamento de San Carlos) divididos por el río Ñuble, la creación de esta unidad territorial tiene un claro fin político que es el de controlar -políticamente- a Concepción ad portas de la revolución de 1851 (mapa 4).

Mapa 4: Provincia de Ñuble, 1848

Entre 1849 y 1884 se crearán y reestructurarán unidades territoriales menores (subdelegaciones) al interior de la Provincia de Ñuble compuesta por cuatro Departamentos: Chillán, San Carlos, Bulnes y Yungay (mapa 5), una subdivisión generada por el crecimiento de las ciudades y la precaria conectividad.

Departamento de Chillán, Decreto 02/12/1833; Subdelegaciones, Decreto 07/11/1888: 1° Chillan, 2° Chillán, 3° Chillán, 4° Chillán Viejo, 5° Chillán Viejo, 6° Guape, 7° Huechupin, 8° Nebuco, 9° Boyen, 10° Pinto, 11° Coihueco, 12°Niblinto, 13° Alico, 14° y 15° Reloca.

Departamento de San Carlos, Decreto 02/12/1833; Subdelegaciones, Decreto 12/11/1866: 1° Alameda, 2° El Estero, 3° Virhuin, 4° Semita, 5° San Gregorio, 6°, Rucachoro, 7° Toquigua, 8° La Maravilla, 9° San Nicolás, 10°, Dadinco, 11° Santa Isabel, 12° San Fabián (Decreto 05/01/1885).

Departamento de Bulnes, Ley 10/01/1884; Subdelegaciones, Decreto 21/10/1884: 1° Bulnes, 2° Santa Clara (Geral), 3° Agua Buena, 4° San Javier, 5° San Miguel, 6° San Ignacio y 7° Coltón.

Departamento de Yungay, Ley 10/01/1884; Subdelegaciones, Decreto 19/10/1885: 1° Yungay, 2° El Pedregal, 3° Cholguan, 4° San Antonio, 5° Trilaleo, 6° Dañicalqui, 7° Los Laureles, 8° Pemuco, 9° Palpal, 10° Relbún, 11° El Carmen y 12° San Vicente (Zamudio, 2001 p. 49).

Mapa 5: Provincia de Ñuble, 1897

División política administrativa moderna

Para 1891 una de las primeras reformas promulgadas por las nuevas autoridades correspondió a la Ley de Comuna Autónoma que permitió dividir el país en 195 comunas (Zamudio, 2001), otorgándoles cuotas de autonomía en el manejo de las elecciones políticas. El objetivo de esta ley era debilitar a la autoridad ejecutiva, impidiéndole la manipulación de los resultados electorales, al hacerles entrega del gobierno de policía, la seguridad y la implantación de las contribuciones. Sin embargo, la utilización de las policías locales como mecanismo de intervención electoral, el cohecho y todo tipo de irregularidades en el proceso eleccionario, continuaron siendo la tónica hasta pasada la década de 1930 (Memoria Chilena, 2018).

La Provincia de Ñuble con esta nueva normativa se estructuró con 16 nuevas unidades territoriales, entre los años 1897 y 1899, Comunas que se equipararon a las Municipalidades:

133. Cobquecura: Su territorio comprenderá las subdelegaciones 12 Buchupureo 13 Cobquecura i 14 Colmuyao, del Departamento de Itata, con los límites que les asigna el decreto de 29 de octubre de 1885.

134. Portezuelo: Su territorio comprenderá las subdelegaciones 6ª Treguaco i 7ª Portezuelo, del mismo Departamento con los límites que les asigna el citado decreto.

135. Ninhue. Su territorio comprenderá las subdelegaciones 8ª Ninhue i 9ª Lircai, del mismo Departamento, con los límites que les asigna el citado decreto.

136. Pocillas: Su territorio comprenderá las subdelegaciones 10 pocillas i 11 La Raya, del mismo Departamento, con los límites que les asigna el citado decreto.

137. Empedrado: Su territorio comprenderá las Subdelegaciones 5ª Empedrado i 6ª Purapel, del Departamento de Constitución, con los límites que les asigna el decreto de 3 de marzo de 1870.

138. Nirivilo: Su territorio comprenderá las Subdelegaciones 7ª Morro i 8ª Ñirivilo, del mismo Departamento, con los límites que les asigna el decreto citado i de la li de 11 de diciembre de 1873.

139. Chillán Viejo: Su territorio comprenderá las Subdelegaciones 4ª, 5ª, 6ª, 7ª i 8ª, del Departamento de Chillán, con los límites que les asigna el decreto del 7 de noviembre de 1888.

140. Pinto: Su territorio comprenderá las Subdelegaciones 9ª Boyen i 10ª Pinto, del mismo Departamento, con los límites que les asigna el decreto citado.

141. Coihueco: Su territorio comprenderá las Subdelegaciones 11 i 15, del mismo Departamento con los límites que les asigna el decreto citado.

142. Niblinto: Su territorio comprenderá las Subdelegaciones 12, 13 i 14 del mismo Departamento, con los límites que les asigna el citado decreto.

143. Pemuco: Su territorio comprenderá las Subdelegaciones 7ª Los Laureles, 8ª Pemuco i 10 Relbun, del Departamento de Yungai, con los límites que les asigna el decreto de 19 de octubre de 1885.

144. El Carmen: Su territorio comprenderá las Subdelegaciones 9ª Papal, 11 El Carmen i 12 San Vicente, del mismo Departamento, con los límites que les asigna.

145. San Ignacio: Su territorio comprenderá las Subdelegaciones 4ª San Javier, 5ª San Miguel i 6ª San Ignacio, del Departamento de Bulnes, con los límites que les asignan los decretos de 21 de octubre de 1884, 20 de noviembre de 1885 i 30 de noviembre de 1889.

146. San Fabián: Su territorio comprenderá las Subdelegaciones 4ª San Javier, 5ª San Miguel i 6ª San Ignacio, del Departamento de Bulnes, con límites que les asignan los decretos de 12 noviembre de 1866 i de enero de 1885.

147. San Gregorio: Su territorio comprenderá las Subdelegaciones 3ª i 5ª San Gregorio i 6ª Rucachoro, del mismo Departamento, con los límites que les asigna el decreto de 12 de noviembre de 1866.

148. San Nicolás: Su territorio comprenderá las Subdelegaciones 7ª Toquihua, 8ª La Maravilla, 9ª San Nicolás i 10 del mismo Departamento, con los límites que les asigna el citado decreto.

(Zamudio, 2001 p. 68).

De igual forma el territorio de Ñuble se consolidaba como un espacio circunscrito entre el río Perquilauquén por el norte y el río Itata por el sur, pero sujeto al dinamismo del crecimiento de población y el aumento de las aglomeraciones (urbanas), lo que definió la necesidad de estructurar administrativamente los espacios a la hora de censar a la población. Por ello a fines de siglo entonces se segregó la Subdelegación de Toquigua de la Comuna de San Nicolás, para ser anexada a la Comuna de San Carlos (Decreto 17/9/1901); el Decreto de 31/07/1912 crea la Comuna de Cato en el Departamento de Chillán; el Decreto N° 3270 del 28/8/1917 segrega la Subdelegación 5ª del Departamento de Chillán y la anexa a la tercera Subdelegación (Zamudio, 2001) cabe indicar que la convergencia territorial a esa escala territorial requiere de otras investigaciones.

Durante el siglo XX, el sistema político chileno entró en una profunda crisis. La emergencia de movimientos sociales populares y de clase media puso en cuestión el manejo oligárquico del Estado, demandando profundas reformas políticas, sociales y económicas. El sistema semiparlamentario que existía se demostró incapaz de resolver las nuevas demandas sociales, paralizado por las constantes rotativas ministeriales, las luchas entre facciones políticas y la debilidad de la figura presidencial. El presidente Arturo Alessandri Palma determinó una comisión consultiva, en donde destacó el ministro de Justicia José Maza Fernández, para elaborar la nueva Constitución presidencialista luego del fracaso del parlamentarismo en Chile con la reformada Constitución de 1833.

Entre los aspectos fundamentales de la Constitución de 1925 destaca la separación definitiva entre la Iglesia y el Estado y la imposibilidad de disolver el Congreso por parte del Presidente de la República. Esta Constitución fijó un régimen representativo, de carácter presidencial y con una separación estricta de poderes. El presidente desarrollaría las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, nombrando y removiendo a los ministros; un Congreso bicameral tendría una función colegisladora; la forma de gobierno territorial sería unitaria y se estableció una cierta posibilidad de descentralización. Entre 1932 y 1973, bajo esta Constitución, el sistema político se perfeccionó, posibilitando el acceso de los sectores medios y populares, llegando a formar una de las democracias más estables y legítimas de América.

La Constitución mantiene el esquema de unidades territoriales de 1833, definiendo que el territorio de la República se divida en Provincias, estas se subdividan en Departamentos, la salvedad ocurre en la siguiente delimitación, la Subdelegación la cual se denomina Comuna-Subdelegación formadas por Distritos. El gobierno de las Provincias quedará en manos de un Intendente como agente del Presidente y por Gobernadores en los Departamentos, subordinados al Intendente, este cargo también es nominado por el Presidente. Las Subdelegaciones son regidas por un Subdelegado, el cual es nombrado por el Gobernador del Departamento; finalmente los Distritos son regidos por un Inspector (Constitución Política de la República de Chile, 18/09/1925).

Asimismo, se establece que la administración provincial no solo recaerá en el Intendente sino también en un grupo asesor denominado Asamblea Provincial, compuesta por representantes designados por las Municipalidades, dichas asambleas funcionarán en la capital provincial representando al Intendente las necesidades de los respectivos municipios, al igual que su vigilancia. Respecto de las municipalidades, al constituirse, designaran un Alcalde para que la presida y ejecute sus resoluciones, sin embargo la carta fundamental estipula que en las ciudades de más de cien mil habitantes (y otras que determine la ley) el Alcalde será nombrado por el Presidente de la República, además las Municipalidades contaran con un grupo de Rejidores (actuales concejales) elegidos por votación directa, cargo administrativo encargado de la salubridad el ornato y la promoción de la agricultura el comercio y la educación, entre otras.

Se reconoce que la división administrativa obedece a la tradición y a razones políticas puntuales, estimando que una exagerada subdivisión ocasiona tardanzas y gastos excesivos de la acción gubernativa. El texto alude ya a la descentralización, por lo que el 30 de diciembre de 1927 mediante DFL 8582, se fija la nueva división territorial de la República, atendiendo a la situación geográfica, la población, los medios de comunicación, las facilidades a la administración de justicia y las relaciones sociales y económicas de aquéllas, determinando un núcleo administrativo que corresponda a una zona unida por una comunidad de intereses, “(…) constituyendo un centro natural de cultura y de progreso” (Constitución Política de la República de Chile, 18/09/1925).

Tabla 2: División Política-Administrativa (1927)

Fuente: Elaboración propia (datos: DFL N° 8582.30/12/1927)

La división resultante del territorio nacional dispone que de las 22 Provincias (1925) se disminuya a 16 Provincias y dos Territorios (1927), la particular ocupación del espacio que se estructura de norte a sur, producto que las dificultades en la conectividad imprimen la necesidad de modificar la división político administrativa. En cuanto a la Provincia de Ñuble los cambios provistos por el DFL 8582 (3) (30/12/1927) implican que se suprime y anexa las comunas de Pocillas a Quirihue, San Gregorio a Ñiquén, Chillán Viejo y Cato a Chillán, Niblinto a Coihueco. Crea las comunas de Ñiquén y Quillón, esta última anexada al Departamento de Bulnes. La Ley N° 17889 (30/01/1973) crea la Comuna de Trehuaco y la asigna al Departamento Itata. Asimismo, se desprende la delimitación de los Departamentos que constituyen la Provincia.

23° El Departamento de San Carlos estará formado por el territorio del actual Departamento de este nombre y por la parte del actual Departamento de Chillán, que queda comprendida dentro de la hoya hidrográfica del alto río Ñuble, aguas arriba de su confluencia con el Estero de Pangue;

24° El Departamento de Chillán estará formado por el territorio del actual Departamento de este nombre con exclusión del que queda comprendido dentro de la hoya hidrográfica del alto río Ñuble, aguas arriba de su confluencia con el Estero de Pangue;

25° El Departamento de Bulnes estará formado por el territorio del actual Departamento de este nombre y por el de la comuna de Quillón, del antiguo Departamento de Puchacay. Su cabecera será la ciudad de Bulnes;

26° El Departamento de Yungay, estará formado por el territorio del antiguo Departamento de este nombre, por las comunas de Tucapel, del antiguo Departamento de Rere, y Antuco, del antiguo Departamento de La Laja (DFL 8582 30/12/1927)

Importante es en el periodo, la incorporación a la Provincia de Ñuble (mapa 5) del Departamento Itata el cual está conformado por la Comuna de Quirihue, Subdelegaciones 1ª Quirihue, 2ª Quirihue, 3ª Guanaco, 4ª El Manzano, 5ª Lonquén, 11ª La Ray (¿?) y 10ª Pocillas (Distritos 2, 3 y 4). Comuna de Portezuelo, Subdelegaciones 6ª Treguaco y 7ª Portezuelo; Comuna de Ninhue, Subdelegaciones 8ª Ninhue, 9ª Lircay y 10ª Pocillas (Distritos 1, 5 y 6). Comuna de Cobquecura, 12ª Buchupureo, 13ª Cobquecura y 14 Colmuyao (Zamudio, 2001).

A nivel comunal, el Departamento San Carlos, se encuentra constituido por la Comuna San Carlos, Subdelegaciones: 1ª Alameda, 2ª El Estero, 7ª Toquihua y 11ª Isla Santa Isabel. Comuna San Fabián, Subdelegaciones: 4ª Zemita y 12ª San Fabián. Comuna San Gregorio, Subdelegaciones: 3ª Virhuín, 5ª San Gregorio y 6ª Rucachoro. Comuna San Nicolás, Subdelegaciones: 8ª La Maravilla, 9ª San Nicolás y 10ª Dadinco.

El Departamento Chillán comprende la Comuna Chillán, Subdelegaciones: 1ª Chillán, 2ª Chillán, 3ª Chillán y 6ª Huape. Comuna Chillán Viejo: Subdelegaciones: 4ª Chillán Viejo, 5ª Chillán Viejo, 7ª Huechupín y 8ª. Nebuco. Comuna Pinto, Subdelegaciones: 9ª Boyén y 10ª Pinto. Comuna Coihueco, Subdelegaciones: 11ª Coihueco y 15ª. Reloca. Comuna Niblinto, Subdelegaciones: 2ª Niblinto y 13ª Alico. Comuna Cato, Subdelegación 14ª Cato.

El Departamento Bulnes comprende la Comuna Bulnes, Subdelegaciones: 1ª Bulnes, 2ª Santa Clara (G), 3ª Agua Buena y 7ª Coltón. Comuna San Ignacio, Subdelegaciones: 4ª San Javier, 5ª San Miguel, 6ª San Ignacio.

El Departamento Yungay Comuna Yungay, Subdelegaciones: 1ª. Yungay, 2ª El Pedregal, 3ª Cholguán, 4ª San Antonio, 5ª Trilaleo y 6ª. Dañicalqui. Comuna Pemuco, Subdelegaciones: 7ª Laureles, 8ª Pemuco y 10ª Relbún. Comuna El Carmen, Subdelegaciones: 9ª Palpal, 11ª El Carmen y 12ª San Vicente (Zamudio, 2001).

Mapa 5: Provincia de Ñuble, 1927

Hasta junio de 1974 la división político administrativa del país plantea el más alto número de Provincias observado a la fecha, planteándose una mixtura entre las normativas de 1925 y 1927. La Provincia de Ñuble se estructura de norte a sur por el Departamento de Itata (comunas de Quirihue, Ninhue, Portezuelo, Cobquecura y Trehuaco); Departamento de San Carlos (comunas de San Carlos, Ñiquén, San Fabián y San Nicolás); Departamento de Chillán (comunas de Chillán, Pinto y Coihueco); Departamento de Bulnes (comunas de Bulnes, San Ignacio y Quillón); Departamento de Yungay (comuna de Yungay, Pemuco, El Carmen y Tucapel) (Zamudio, 2001) (mapa 6).

Tabla 3: División Política-Administrativa (1974)

Fuente: Elaboración Propia (datos: Zamudio, 2001)

Mapa 6: Provincia de Ñuble, 1960

El quiebre institucional y el inicio de la política de Seguridad Nacional

El golpe militar del 11 de septiembre de 1973 puso fin en los hechos a la vigencia de la Constitución de 1925, la que al igual que la Constitución de 1833 entregaba un amplio papel al ejecutivo en el proceso de formación de la Ley. La Junta Militar, mediante los Decretos Leyes Nº 1, N° 128 y N° 788, se había atribuido la potestad constituyente, cesando, en los hechos, la vigencia de la Constitución de 1925 y el sistema institucional que la acompañaba.

Una nueva Constitución Política de la República de Chile (21/10/1980), planteará en el Capítulo XIII en el acápite de Gobierno y Administración interior del Estado, en el A.99. “(…) que el territorio de la Republica se divide en regiones y estas en provincias (…)” las cuales se subdividen en comunas y cualquier modificación al respecto como asimismo la fijación de capitales regionales es una atribución del Presidente. En un subacápite de Gobierno y Administración Regional (A.100) se establece que el gobierno y administración de las regiones corresponde al Intendente cargo de confianza del Presidente de la Republica, el cual le corresponderá formular la política de desarrollo de la región. Asimismo, en cada región habrá un Consejo regional de desarrollo (A.101.) presidido por el Intendente e integrado por los Gobernadores provinciales, un representante de las fuerzas armadas y por actores relevantes del mundo público y privado.

El siguiente subacápite de Gobierno y Administración Provincial en el A.105 indica que la administración de cada Provincia corresponde al Gobernador, cargo de confianza del Presidente, quien supervigilará los servicios públicos en su Provincia. Y finalmente en el subacápite de Administración Comunal, en el A.107 se indica que la máxima autoridad comunal corresponde al Alcalde, además se indica que las municipalidades “son corporaciones de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico (…). A.109. En cada comuna existirá un Consejo de Desarrollo Comunal (Constitución de la República de Chile, 21/10/1980).

El quiebre institucional, produjo un profundo cambio en el modelo de administración territorial, la lógica gringa de seguridad interior invocó modificaciones que buscaban el control absoluto sobre el territorio (Vial, 2014). De este modo las municipalidades pasaron a ser parte de la estructura jerárquica subordinada al Estado (Soto, 1992), sin embargo, fueron utilizadas como herramientas para el empequeñecimiento del mismo, en función de la guerra ideológica global que los había llevado (por la fuerza) al poder. De este modo bajo el argumento de la descentralización, las responsabilidades sociales quedaron en manos de los municipios mediante el Decreto Ley 1.238 de 1976 y la Ley 18.695 de 1988, orgánica constitucional de municipalidades (LOCM) que permitió que las municipalidades fueran definidas como corporaciones de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio. De igual forma la Ley 16.606 de 1999, fijó las funciones municipales, detallando las compartidas y las privativas, observándose duplicidades y superposiciones que dificultan la planificación territorial (OECD, 2013), por la dependencia al gobierno central.

De igual forma el empequeñecimiento del aparato estatal imposibilitó la construcción de gobiernos locales ajustados a modelos, bajo criterios económicos o políticos (Vial, 2014). Como consecuencia el país conformó 13 regiones, subdivididas en 51 provincias, las que a su vez se dividen en 342 comunas. La Provincia de Ñuble con 21 comunas, pasa a conformar la Región del Biobío (mapa 7), suprimiéndosele grados de autonomía en su relación con la ciudad de Concepción.

La actual carta fundamental ha sido modificada varias veces, sin embargo, es criticada por ser herencia del régimen militar y por consolidar un papel residual del Estado en la provisión de servicios básicos. Cabe consignar que mientras se escribía este artículo un estallido social por una serie de injusticias e inequidades acumuladas en el tiempo, con la pérdida en vidas humanas de al menos 20 personas, miles de heridos y la constatación de violaciones a los derechos humanos, ha provocado un sentido reconocimiento a la necesidad de cambio a la carta fundamental a través de una Convención (mixta constitucional o constitucional), que determine un nuevo pacto social sobre la base de un proceso que busque ampliar la participación ciudadana en la construcción de la nueva constitución.

Tabla 4: División Política-Administrativa, la regionalización (1974)

Fuente: Elaboración propia (datos: Zamudio, 2001)

Mapa 7: Región del Biobío, división política administrativa, 1999

Creación de la Región de Ñuble

Con fecha 2 de mayo de 2018 el Presidente de la Republica envía mensaje a la cámara de Diputados, se estipula con ello un proyecto de ley, que adecúa las leyes en razón de la creación de la Región de Ñuble, este proyecto viene a terminar el periplo iniciado en 1995, producto de la creación de la Comuna de Chillan de Viejo (La Discusión, 19/05/1995) donde un movimiento ciudadano llamado Ñuble Región liderado por los alcaldes de las comunas de la Provincia, promovieron la creación de una nueva región a través de diferentes gobiernos (mapas 8 y 9).

El mismo año se modifica la Ley N° 19.175 (01/03/2018), orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional, se publica la Ley 21074 (15/02/2018) de fortalecimiento de la regionalización del país y se publica la Ley 21073 (01/03/2018) que regula la elección de gobernadores regionales y realiza adecuaciones a diversos cuerpos legales. Con lo que se da el primer paso hacia la democratización de los territorios (descentralización) a través de la elección de un Gobierno Regional encargado de la administración superior de cada región, que tiene por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región.

Mapa 8: Región de Ñuble, división política administrativa, 2019

El Gobierno Regional estará constituido por un Gobernador Regional y el Consejo Regional, se acaba la figura de los Intendentes. En su reemplazo, se crea el cargo de Delegado Presidencial Regional, como representante del Presidente de la República en la Región. El delegado presidencial regional ejerce el gobierno interior de cada región. Es el representante natural e inmediato del Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción. Será nombrado por el jefe del Estado y se mantendrá en sus funciones mientras cuente con su confianza.

Mapa 9: Región de Ñuble (2019)

Queda pendiente en esta nueva carta fundamental la actualización político-administrativa de los territorios y el sentido de ocupación del espacio en este nuevo escenario, considerando que la actual carta magna fue modificada sustancialmente en 1989 y en 2005, sigue siendo herencia del régimen de Pinochet y su concepto de seguridad nacional. La Constitución también se le cuestiona sobre el contenido, los derechos sociales, y el sentido que tiene el Estado subsidiario que no provee directamente las prestaciones que tienen que ver con salud, educación o seguridad social, sino que esta provisión queda en manos privadas.

Conclusiones

La estructura político-administrativa de la actual Región de Ñuble, se organiza desde el tiempo de la colonia sobre la base de las justicias españolas, considerando la apropiación del espacio por parte del invasor. Su incorporación cultural e imbricación histórica, considera el reconocimiento y la delimitación de territorios pertenecientes a los pueblos originarios, que habitantes originales, son condicionados en su existencia, a su incorporación a la cristiandad, determinando que el análisis provisto sea la concepción del territorio en la época, sea una percepción hegemónica desde el español.

La construcción de ciudades en la zona obedeció principalmente a razones económicas, al establecimiento previo de enclaves de los pueblos originarios y -en el caso de Chillán- a razones militares en la guerra de los hispanos contra el otro (pueblos originarios) en este sentido la ciudad es un símbolo de ocupación, un símbolo de exclusión en un escenario que se manifiesta contrario al español, la ciudad es un símbolo de fuerza que a ojos del español, es significativa de progreso para el español en el territorio, pero que a la vez representa una defensa del imperio ante un escenario hostil enmarcado por una naturaleza con pueblos originarios incluidos, también hostiles.

En el periodo republicano se observa que la división política-administrativa, se constituye por los intereses zonales, aunque la idea de patria ha aglutinado a amplios sectores del territorio, la explicitación funcional del mismo, ha sido un proceso de larga duración donde confluyen los escenarios político-ideológicos, las necesidades económicas, las razones estratégico-militares y las voluntades de los gobiernos enclavados en Santiago.

Queda de manifiesto que Ñuble ha sido un escenario territorial de importancia constante en el itinerario histórico chileno desde los albores de la república y desde antes en el periodo colonial, su conformación ha estado frecuentemente supeditada a limites fluviales y enmarcada en una convergencia política y económica donde la ciudad de Concepción y su área de influencia han llevado la ventaja.

Por otro lado, la geografía aparece supeditada en los diferentes periodos como una herramienta de las estructuras de poder, para la asimilación de las culturas predominantes, sin embargo, no es menos cierto que una sublectura del papel de la geografía en los diferentes periodos, determina su importancia como uno de los ladrillos fundamentales en la construcción nacional, de la mano de la complejización política que significa la aceptación del espacio como algo propio.

Referencias

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